[第1650号]余某被诉买卖国家机关公文案-购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏的定性
[第1650号]余某被诉买卖国家机关公文案-购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏的定性
刑事审判参考（2025.9第143辑）
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二、主要问题
购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏的行为，应当如何定性?
三 、裁判理由
近年来，国家重视网络游戏行业发展，网络游戏出版物号审批数量增多，但出版物号发放速度仍赶不上网络游戏产品研发速度，出版物号供不应求，全国范围内购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏的情况较多。关于购买并套用网络游戏版号发行网络游戏如何定性，司法实践中存在争议。
根据国务院制定的《出版管理条例》和自2016年3月10日起施行 的《网络出版服务管理规定》(国家新闻出版广电总局、工业和信息化部 令第5号)的相关规定，国产网络游戏的出版需报国家新闻出版广电总 局审批，网络游戏获得批准后，批准的国家机关会下发标有“国家新闻 出版署”红头的《国家新闻出版物号 (ISBN) 核发单》《国家新闻出版 署关于同意出版运营国产移动网络游戏的批复》(以下分别简称核发单、 批复)等公文，经渠道平台审核核发单后，网络游戏才能上架运营。未经审批并获得出版物号就推广发行网络游戏，扰乱了网络游戏市场秩序，破坏了公平、公正的市场环境，《出版管理条例》第六十一条规定：“未经批准，擅自设立出版物的出版、印刷或者复制、进口单位，或者擅自 从事出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行业务，假冒出版单位名 称或者伪造、假冒报纸、期刊名称出版出版物的，由出版行政主管部门、 工商行政管理部门依照法定职权予以取缔；依照刑法关于非法经营罪的 规定，依法追究刑事责任；……”在办理购买并套用网络游戏出版物号发行其他网络游戏案件过程中， 存在三种处理意见：
第一种意见认为，行为人为套用网络游戏出版物号， 通过支付钱款获取其他网络游戏核发单、批复等国家机关公文，其行为 构成买卖国家机关公文罪。
第二种意见认为，行为人违反《出版管理条 例》,未经审批并获得网络游戏出版物号，通过购买并套用其他网络游戏 出版物号上线运营自己的网络游戏，严重扰乱了网络游戏市场秩序，其 行为构成非法经营罪。
第三种意见认为，当前购买并套用网络游戏出版物号发行其他网络游戏的情况较多，行政主管部门对“套版号”行为多采用行政处罚的方式予以规制，移送刑事司法案件极少。鉴于上述情况， 购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏，情节显著轻微、危害不大， 不以犯罪论处。
我们同意第三种意见，即购买并套用网络游戏出版物号发行其他网 络游戏，情节显著轻微、危害不大，不以犯罪论处。具体分析如下。
(一)行为人购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏， 不宜以买卖国家机关公文罪论处
国家机关公文是国家机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特 定效力和规范体例格式的书面文件，包括决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、指示、报告、请示、批复、议案、介绍信等。买卖国家机关公文，是指以金钱或其他财物为对价非法买进或卖出国家机关公文。网络游戏经国家新闻出版广电总局批准后，审批机关 会下发标有“国家新闻出版署”红头的核发单、批复，因此，网络游戏核发单、批复属于国家机关公文。
本案中，被告人余某为寻找合适的游戏出版物号套用在A 游戏上， 以向网络游戏运营授权公司支付相应钱款的方式，获得了B、C、D、E 等四款网络游戏的核发单、批复，公司技术人员将B 、C 、D等网络游戏 的出版物号信息植入A 游戏软件登录页面，再将植入出版物号的A 游戏 包和B 、C 、D等三款网络游戏的核发单推送给IOS、安卓系统相应游戏 平台上线审核，经平台审核通过后，网络游戏就能上架运营。可见，为 实现网络游戏上架运营，余某必须向网络游戏运营授权公司支付钱款获取B 、C 、D 、E 等四款网络游戏的核发单、批复。网络游戏运营授权公 司虽未将核发单、批复原件交付给被告人余某，而是将核发单、批复的扫描件发送给余某用于上传平台审核，但本质上是余某购买核发单、批 复行为，属于买卖国家机关公文。
《刑法》第二百八十条没有明确规定入罪门槛。自2007年5月11日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (法释 〔2007〕11号)第二条规定，伪造、变造、买卖机动车行驶证、登记证 书，累计三本以上的，以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪。该解 释中有关公文的数量在定罪中可以参考，但不能简单照搬适用，即不能认为买卖国家机关公文累计三本以上，就要以买卖国家机关公文罪论处。 法答网精品答问(第七批)中对于“刑法第二百八十条对伪造、变造、 买卖国家机关公文、证件、印章罪，伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪和伪造、变造、买卖身份证件罪都没有明确规定人罪门槛， 在司法实践中办理此类案件应当如何具体把握入罪和升档量刑的标准” 明确，对于所涉行为，在决定是否追究刑事责任及如何裁量刑罚时，不仅应当考虑数量，还应当综合考虑所涉公文、证件、印章的重要程度、 具体用途、造成后果、违法所得及前科情况等情节，综合评估社会危害性、坚持主客观相统一，确保罪责刑相适应。
本案中，转让方的公文所涉出版物号系持有人本人合法所有，非伪造变造且已闲置；受让方购买后只是用于上线运行自己公司研发的一款 游戏，从在案证据看，该游戏在内容上并未违反法律法规、社会公序良 俗等，在运行中亦未有其他违规行为。同时，当前网游行业“买版号” “套版号”行为相对较多，有行业发展和政策调控过程中的阶段性原因。 在游戏出版物号审批数量回升、政策调控较之前相对宽松的背景下，刑 事手段适用更要审慎。尤其需要注意的是，买卖国家机关公文罪目前没 有明确入罪标准，其构成要件无须违反国家规定或者行政处罚前置，行为认定简单，案件办理难度小，容易沦为“口袋罪”。将涉案行为认定为 买卖国家机关公文不利于网游行业的健康发展，易造成行业的恐慌。
(二)行为人购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏，不宜以非法经营罪论处
从司法实践看，最高人民法院、最高人民检察院均明确要求对《刑 法》第二百二十五条非法经营罪第四项“其他严重扰乱市场秩序的非法 经营行为”的兜底条款需严格适用。对于涉网络游戏相关犯罪行为的规 制也是如此，以防止刑事打击扩大化。例如，关于制作、销售网络游戏 外挂程序的行为，2012年《最高人民法院研究室关于制作、销售网络游 戏外挂程序如何处理问题的研究意见》明确：“对于制作、销售网络游戏 外挂程序的行为，要全面综合判断行为的社会危害性，秉持刑法的谦抑 性，慎用刑事制裁手段。对于社会危害性严重、确需追究刑事责任的制 作、销售网络游戏外挂程序的行为，也应妥善选择适用罪名。对制作、 销售网络游戏外挂程序的行为应以侵犯著作权罪定罪处罚，不宜适用非 法经营罪、破坏计算机信息系统罪等其他罪名。”对于“套版号”运营网 络游戏行为的规制，亦应贯彻上述意见的精神，严格审慎认定。
从刑事打击必要性看，“套版号”行为主要包括套用自己出版物号、 经他人授权套用他人出版物号、未经授权私自套用他人出版物号三种情形。目前行政执法打击重点在第三种情形，实践中移送司法机关的也主 要是第三种情形。本案“套版号”行为属于第二种情形，即经他人授权 套用他人出版物号，原出版物号游戏已停止运营，而涉案套版游戏亦未 出现内容方面违法的问题。对于此类问题完全可以通过行政处罚的方式 加以规制，应当审慎考虑刑事介入的必要性，给行政处罚留有一定的空 间，推动行刑协同共治。尤其对于经济发展中新兴行业出现的新问题， 应当结合社会危害性、刑事处罚必要性等作出实质判断，保持刑法的谦 抑性。
从网游行业发展态势看，网游行业每年研发游戏数高达上万个。网 络游戏出版物号的审批进度与网游行业对出版物号的需求量明显不相适 应，部分游戏厂商在业务承压之下，通过“套版号”行为确保已投入研 发的游戏产品能顺利运营，这种情况在整个行业并不少见。2024年7月 29日，国务院印发《关于促进服务消费高质量发展的意见》,专门提及 网络游戏，与网络文学、网络表演、广播电视、网络视听等并列，要求 促进行业健康发展。例如，广东省对网络游戏开展试点无出版物号测试 工作，广东省游戏产业协会于2024年7月1日发布《关于开展省内出版 网络游戏App 测试备案工作的通知》,游戏企业在申请出版物号的同时可 申请测试备案，在未取得出版物号的期间可凭备案回执在省内App 上线 测试。相反，由于网游企业经营数额大，非法经营额5万元的入罪标准 很容易达到，对此类“套版号”行为如以非法经营罪论处，相当一部分 网游企业面临可能被刑事打击且遭受重处的风险，对整个行业发展带来 较大动荡。
本案被告人余某为了节省游戏运营前期时间，不经行政许可，通过 “买版号”“套版号”的方式，付费获取了他人已闲置不用的网络游戏的核发单、批复用于推广发行合作方开发的网络游戏；其未将四款网络游 戏核发单、批复用于其他违法用途，被告人获利是因为推广发行的网络 游戏受到市场认可；推广发行的网络游戏内容未违反法律法规和社会公序良俗。因而，被告人的行为不属于1998年12月23日起施行的《最高人民法院关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (法释〔1998〕30号)中规定的出版物中包含淫秽、歧视侮辱少数民族、 侮辱诽谤他人等内容，严重危害社会秩序和扰乱市场秩序，应当以非法 经营罪定罪处罚的情形，也不属于《出版管理条例》第六十一条“依照 刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任”规定的情形。综上所 述，被告人余某购买并套用网络游戏出版物号发行网络游戏的行为，不宜以非法经营罪论处。人民法院准许人民检察院撤回起诉，是正确的。
(撰稿：最高人民法院刑事审判第二庭 段 凰 江西省高级人民法院 林勇康
审编：最高人民法院刑事审判第二庭 方文军)