? 裁判要点

案涉土地、车库在征拆范围内，且系一地二卖。当事人乔新旅于2000年通过代偿借款获得案涉土地、车库，并于征拆前取得土地使用证，成为土地使用权人。另一买受人张国雄于2009年购得案涉土地、车库，未取得产权证，但自2009起一直实际占有、使用。2017年行政机关与张国雄签订补偿协议并支付补偿款，其后对案涉土地、车库进行了收回、拆除。行政机关根据所调查了解的相关情况结合书面协议及案涉土地、车库的表面占有使用状态，认定张国雄系案涉土地、车库的产权人，与其签订补偿协议并支付补偿款具有一定的合理性。但乔新旅作为案涉土地、车库的合法使用权人与所有权人，应就该土地、车库的收回、拆除获得相应的补偿。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再492号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）乔新旅。

委托诉讼代理人乔敏（系乔新旅之女）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省临湘市人民政府。

法定代表人廖星辉，市长。

委托诉讼代理人陈学军，湖南省临湘市司法局副局长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省临湘市五里牌街道办事处。

法定代表人权志伟，主任。

委托诉讼代理人彭卫忠，五里牌街道办事处工作人员。

委托诉讼代理人沈康祥，五里牌街道办事处工作人员。

被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省临湘市自然资源局。

法定代表人程金波，局长。

委托诉讼代理人黎志强，临湘市自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。

再审申请人乔新旅因诉被申请人湖南省临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）、湖南省临湘市五里牌街道办事处（以下简称五里牌街道办）、湖南省临湘市自然资源局（原临湘市国土资源局,以下简称临湘市自然资源局）行政征收及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终1621号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年9月28日作出（2020）最高法行申8709号行政裁定，提审本案。提审后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一、二审法院查明：临湘市林业局原下属企业临湘市木竹加工厂（以下简称木竹加工厂）因欠临湘市长塘信用社（以下简称长塘信用社）贷款逾期未还，1999年8月24日，临湘市人民法院作出（1999）临经初字第396号民事判决书，判决由木竹加工厂偿还长塘信用社贷款本金150000元及利息。1999年12月16日，木竹加工厂与长塘信用社签订了《变卖房地产还贷款》协议：一、木竹加工厂将自己所有的位于临湘市××××的一栋平房及其附近空土地变卖给长塘信用社。二、房产四抵是：从××进厂（北方）离国道20米的现家属楼后留3米（南方），东方紧邻占桥矿石粉厂至预留路面4米，紧邻五里村王家组村民房。经双方协商价值定约170000元，总平方3723.00,手续由长塘信用社办理，木竹加工厂不办理各项手续。2000年1月29日，临湘市人民法院（1999）临经执字第396-2号民事裁定书裁定将木竹加工厂所有的位于临湘市××国道旁的平房一栋及其附近空土地共计3127平方米〔后经临湘市人民法院（1999）临经执字第396-3号民事裁定书补正裁定为：3217平方米〕，以21万元的价格变卖给长塘信用社。2000年9月28日，因木竹加工厂的借贷系乔新旅经手，长塘信用社遂与乔新旅签订《协议书》，约定木竹加工厂的借款本息已由乔新旅在1999年12月26日前偿还结清，经社委会研究决定，（1999）临经执字第396-2号民事裁定书裁定的土地由乔新旅到临湘市自然资源局办理过户手续，所有费用由乔新旅承担。2001年12月，临湘市自然资源局对乔新旅在未交清手续费和出让金70000元的情况下非法转用土地问题进行了立案。2002年2月7日，因乔新旅分两次（2001年12月25日交2万、2002年2月6日交5万）交清了手续费和出让金70000元，临湘市自然资源局作出《乔新旅转用临湘市木竹加工厂土地使用权的处理结论》。2009年，乔新旅将3217平方米土地中的2738.5平方米转让给他人（余白玉、余平乐、谌立）。2013年10月10日，乔新旅与临湘市自然资源局签订《国有建设土地使用权出让合同》。合同约定：出让宗地编号为（2013）B002号，位于临湘市××××,面积359.8平方米，合同并附乔新旅出让宗地平面界址图。同日，临湘市政府以临政土出准字（2013）B002号国有建设用地使用权出让批准书批准临湘市自然资源局向乔新旅出让位于临湘市××××处的国有建设用地使用权359.8㎡,土地用途为工业用地，土地使用年限为50年。乔新旅于2013年6月24日缴纳评估费800元。合同签订后，乔新旅于2013年11月22日缴纳契税24842.14元。2013年12月10日缴纳证书工本费300元。

在签订土地出让合同后，乔新旅多次要求临湘市自然资源局核发国有土地使用权证，临湘市自然资源局在审查办证过程中，案外人临湘市林业局及张国雄均对该宗土地的权属提出异议。2015年5月10日，临湘市林业局向临湘市自然资源局发出《关于请求停办乔新旅申请车库土地使用权证的函》，提出案外人木竹加工厂抵卖给长塘信用社的土地，不包括现乔新旅办证的车库及空余土地，该车库及土地属案外人木竹加工厂所有。木竹加工厂认为此宗地是其2008年9月10日改制时转让给了案外人临湘鸿和不锈钢制品加工厂（以下简称鸿和不锈钢厂）。2009年6月9日,案外人鸿和不锈钢厂又将该车库土地转让给了案外人张国雄，并由张国雄持有车库原房产证及占有车库使用至今。临湘市自然资源局认为，编号为（2013）B002号土地使用权目前存在权属争议，遂并于2015年5月15日向乔新旅作出《关于宗地编号为（2013）B002号地块土地使用权不予登记的告知书》，告知乔新旅：“我局认为该宗地目前存在权属争议，暂不予登记”。乔新旅不服该告知书，遂向临湘市人民法院提起行政诉讼，要求判决临湘市自然资源局行政不作为并赔偿违约金，临湘市人民法院作出的（2015）临行初字第14号行政裁定和湖南省岳阳市中级人民法院作出的（2015）岳中行终字第143号行政裁定，均认为乔新旅申请办理的（2013）B002号土地使用权目前存在权属争议，应当先由人民政府处理，故裁定驳回了乔新旅的起诉。2016年8月31日，临湘市政府向乔新旅颁发临国用（2016）第××号国有土地使用证（乔新旅实际领证时间为2017年5月12日），土地坐落于临湘市××××，面积为359.8ｍ2，并附地籍图。乔新旅在法院庭审中称，当时木竹加工厂实际转让的土地是3700多平方，因为离107国道20米的地方不能买卖，因此在法院裁定上写的面积是3217平方米,当时3217平方米减去2738.5平方米后，还有478.5平方米，但在办证临湘市自然资源局只同意给办389.5平方米的证，其也认可，因此签约颁证的面积只有389.5平方米。

2015年6月29日，因临湘国际汽贸城项目，临湘市自然资源局作出《拟征地告知书》启动该项目预征地程序，由五里牌街道办负责具体征收补偿工作。2017年4月11日，五里牌街道办与张国雄签订《货币补偿协议书》，征收张国雄位于五里牌五里村王家组62.66平方米住宅（即本案乔新旅争议的车库），货币补偿总金额298003元。同日，五里牌街道办与张勇（张国雄之子）签订了一份《货币补偿协议》，征收张勇位于五里牌五里村王家组203.67平方米住宅，货币补偿总金额926562元，后五里牌街道办又补偿86620元给张勇，上述款项均已支付给张国雄、张勇。在案涉土地、房屋征收补偿过程中，乔新旅向五里牌街道办提出了异议，但因乔新旅未提供土地使用权证等相关依据，五里牌街道办在张国雄提供了土地转让协议及车库产权证的情况下，并结合社区询问及张国雄在此实际居住近20年的事实，确认房屋产权人为张国雄，遂与张国雄父子签订了征收补偿协议。2017年8月2日，乔新旅向岳阳市信访局反映称，其位于临湘市××的359.8平方米土地和68.88平方米车库被临湘市汽配市场建设征迁指挥部强行拆除、侵占，要求赔偿损失。2017年10月31日，五里牌街道办向乔新旅回复：“您提出的359.8平方米土地、68.88平方米车库，经查实你已签订了土地转让及车库转让协议。您将此土地及车库于2008年9月10日转让给了鸿和不锈钢厂并签订了转让协议。2009年6月9日,鸿和不锈钢厂又将此土地及房屋转让给了张国雄。”2018年3月29日,乔新旅致信中央第八巡视组投诉，反映其土地被五里牌街道办、汽配市场指挥部强行侵占，要求对其作出拆迁补偿，临湘市自然资源局于2018年4月8日作出《关于乔新旅信访事项处理意见书》称，由于我市将107国道纳入提质改造工程，道路红线范围变化较大，加之该宗地又经过多次转让，土地红线四至界限不清楚，又有居民在该宗地上实际居住近20年，并拿出了相应的土地和房产转让证明等种种原因，情况错综复杂，将尽快核实案件真伪，还原事实真相。如最终调查结果与持证情况一致，将依法依规给予征地补偿。乔新旅称其合法拥有的土地及车库被三被申请人非法侵占而未予补偿，故向湖南省岳阳市中级人民法院提起本案行政诉讼。请求：确认临湘市政府违法收回乔新旅的359.8平方米国有土地使用权、非法拆除68.88平方米车库的行政行为违法；赔偿乔新旅1458000元。

2018年5月14日，乔新旅起诉张国雄、鸿和不锈钢厂、临湘市林业局财产损害赔偿，要求：1.确认2008年9月10日木竹加工厂与鸿和不锈钢厂签订的《土地转让协议》及2009年6月9日鸿和不锈钢厂与张国雄签订的《房屋转让协议》无效;2.判令张国雄向乔新旅支付其所占用的359.8平方米土地及车库在占用期间产生的租金6000元。临湘市人民法院作出(2018)湘0682民初975号民事判决，认定（2016）第294号国有土地使用证所涉范围包含在2008年9月10日木竹加工厂与鸿和不锈钢厂签订的《土地转让协议》及2009年6月9日鸿和不锈钢厂与张国雄签订的《房屋转让协议》所涉范围之内，但因两份转让协议在乔新旅实际取得国有土地使用证之前签订，合同有效，并一并驳回了乔新旅的其他诉讼请求。乔新旅提起上诉，被湖南省岳阳市中级人民法院判决驳回。在庭审中，临湘市政府称乔新旅和张国雄父子争议的土地房屋重合率达到80%。乔新旅称其被侵占的土地、车库与张国雄父子的完全重合，与2008年9月10日、2009年6月9日两个转让协议中的土地是同一地方，乔新旅并称2006年张国雄向其借车库，并签订了买卖协议，但后来张国雄没有付钱，张国雄于2009年在其359.8平方米土地上搭建了棚子，因其离案涉土地较远，因此让张国雄帮其照看房屋。关于案涉车库，乔新旅称车库是法院裁定中包括的，是其拿另外两个房产证调换过来的，因为当时取得了两处房产，国土部门要统一拍卖，就把车库调换给了乔新旅。乔新旅向法院提交了案涉车库的房产证，但房产证上载明的所有权人为木竹加工厂，面积为68.88平方米。五里牌街道办在庭审中称，张国雄的62.66平方米房屋是车库改建的砖混结构房屋，203.67平方米房屋是张国雄另外建的。

另查明，木竹加工厂因经营不善，于2007年4月28日请求进行改制，并申请将资产进行处置，2007年10月10日，临湘市企业改革改制工作领导小组下发《关于市木竹加工厂改制方案的批复》，同意木竹加工厂改制方案。2007年12月3日，木竹加工厂（乙方）与临湘市土地收购储备中心（甲方）签订《土地储备协议》，约定：木竹加工厂将土地使用权10653.4平方米交给甲方，纳入土地储备库，由临湘市土地收购储备中心依法组织公开出让。后鸿和不锈钢厂竞拍得木竹加工厂部分厂房、土地。2008年9月10日，木竹加工厂与鸿和不锈钢厂签订《土地转让协议》，约定：转让土地面积为560平方米（自宿舍楼前八米及进厂公路靠王家组边张国雄现有平房、车库），四至界限为：东为非金属矿围墙，北离宿舍楼八米处，南离宿舍十八米处，西至王家庄组水沟厂围墙。转让价格为4万元。合同还特别说明，木竹加工厂土地使用证遗失，进厂公路西边至王家组水沟的车库如与乔新旅有纠纷，由木竹加工厂处理，并承担费用。2010年3月，木竹加工厂改制结束。2009年6月9日，鸿和不锈钢厂将从木竹加工厂转让过来的土地和房屋又与张国雄签订了《房屋转让协议》，约定：将鸿和不锈钢厂围墙外原硅厂车库一栋及车库周边部分土地（该合同未载明房屋及土地的面积）（四至界限为：东至进厂公路边,公路为6米宽；南至不锈钢厂围墙外13米处;北至王家组界址；西至王家组私人自留地界止）转让给张国雄，房屋及土地转让价格为4万元。协议中特别注明该土地在竞拍时，临湘市自然资源局由于多种原因没有办理红线手续。如张国雄需办理国土手续，鸿和不锈钢厂可提供林业局土地转让协议复印件一份及原硅厂车库房产证给张国雄证明土地来源。2009年10月20日，乔新旅与周金娥（张国雄妻子）签订了一份《土地使用权转让合同》约定，乔新旅在107国道旁，木竹加工厂的两间车库及其附近空土地一宗需有偿转让（该宗土地已由临湘市人民法院（1999）临经执字第396-2号民事裁定书裁定），经双方协商，转让范围为：东以进厂路边为界，西以木竹加工厂围墙为界，南抵鸿和不锈钢厂围墙以外杂屋为界，北为五里村王家组村民房为界，以临湘市自然资源局红线图为标准。转让价格为4万元。2009年12月11日，乔新旅又与周金娥签订了一份《转让国有土地使用权申请书》，约定乔新旅向周金娥转让107国道旁南侧（五里村王家组）土地。但乔新旅称其与周金娥签订该两份协议，因张国雄、周金娥未付款，实际并未实际履行。乔新旅认为，该两份协议可证明张国雄已明知案涉土地及车库是乔新旅从法院通过民事裁定取得的。在本案审理过程中，张国雄于2018年11月8日向湖南省岳阳市中级人民法院起诉请求撤销临湘市人民政府给乔新旅颁发的（2016）第××号国有土地使用证。2019年1月7日，张国雄申请撤回起诉，湖南省岳阳市中级人民法院裁定准许撤诉。

湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初98号行政判决认为：首先，乔新旅就其主张的359.8平方米土地提供了临湘市政府颁发的国有土地使用证能证明其对案涉国有土地依法享有使用权，并就该土地的来源提供了一系列证据，证明其权利取得的合法性。乔新旅持有的359.8平方米国有土地使用证上所附地籍图明确载明了案涉土地位置，如果政府认为案涉土地不在征收红线范围内，应当举证予以证明。本案中，政府方虽未向该院提交临湘市国际汽贸城项目征收红线图，但在庭审中，临湘市政府承认乔新旅与张国雄争议的土地房屋重合率达80%,五里牌街道办也承认乔新旅就张国雄获得补偿的房屋向其提出过异议，张国雄也曾向该院起诉要求撤销颁发给乔新旅的国有土地使用证，在临湘市政府、临湘市自然资源局、五里牌街道办未提供证据证明乔新旅所持有的359.8平方米国有土地使用证的土地位置不在征收红线范围内，结合上述案件事实，根据举证责任原则，政府应承担举证不能的责任，乔新旅主张其359.8平方米土地在临湘国际汽贸城征收红线范围内有事实依据，予以支持。至于临湘市政府、五里牌街道办称乔新旅的国有土地使用权及车库已经出卖给了张国雄，故将补偿款支付给张国雄父子并无不当，政府不存在重复补偿的问题。该院认为，调查确认被征收土地、房屋的权利人是征收机关实施征收过程中应尽的义务，在临湘市政府、五里牌街道办、临湘市自然资源局无法举证证明乔新旅已将案涉国有土地使用权转让给张国雄，或者乔新旅存在其他已丧失案涉国有土地使用权的情形下，其仅以已经对张国雄父子进行补偿不能重复补偿为由进行抗辩，其理由不能成立，不予支持。至于是否存在重复补偿，是否应当返还补偿款，不是本案审理范围，临湘市政府、五里牌街道办可以在查清相关事实后，依法作出相应处理。另外，临湘市政府和五里牌街道办称乔新旅的359.8平方米土地在107国道拓宽时已被占用，但未提交相关证据证明，该主张证据不足且缺乏事实依据，不予支持。

其次，乔新旅的359.8平方米国有土地使用权位于临湘国际汽贸城征收红线范围，现因临湘国际汽贸城项目被收回，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，收回国有土地使用权应当由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，因公共利益需要使用土地的，为实施城市规划进行旧城区改造，需要调整使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。乔新旅就被收回的国有土地使用权有权依法获得相应补偿。本案中，临湘市自然资源局是法律规定的收回国有土地使用权的主体，临湘市自然资源局因临湘市国际汽贸城项目发出预征地公告，实际上收回了乔新旅的359.8平方米国有土地使用权，对此，其应根据法律规定对乔新旅被收回的国有土地使用权依法予以补偿。临湘市政府、五里牌街道办不具有收回国有土地使用权的职权，也未作出相关行政行为，故在本案中不应承担补偿责任。关于乔新旅主张非法收回土地应予赔偿的问题，因乔新旅实际上是在拆迁项目实施后才取得的国有土地使用证，在此之前不存在违法收回土地的问题，在拆迁实施之后，乔新旅主张土地被收回但未予补偿，进而提起本案诉讼，其诉讼目的实际上是要求政府就其被收回的土地履行法定职责，依法对其予以补偿。本案中，乔新旅在取得案涉国有土地使用证后，就其土地被收回而未获得依法补偿的问题进行信访，临湘市自然资源局对乔新旅的信访回复中也称将依法作出处理，但至今未对乔新旅作出补偿，属于不履行法定职责，因此乔新旅诉讼请求实质上是请求行政机关履行法定职责之诉。至于补偿的金额，应当由临湘市自然资源局根据法律规定的程序进行确定，属于行政部门的职责范围，人民法院不能越权作出判断，在临湘市自然资源局未作出补偿决定之前，法院无法径行确定补偿金额。另外，张国雄父子与五里牌街道办签订的货币补偿协议是针对房屋签订的补偿协议，乔新旅在本案中要求按照该两份货币补偿协议的金额作为其被收回的国有土地使用权的补偿金额缺乏事实与法律依据,不予支持。

再次，关于乔新旅主张的车库赔偿问题。乔新旅主张案涉车库属于人民法院民事裁定范围，车库位于临湘市自然资源局颁发给其的国有土地使用证上，现车库被五里牌街道办违法拆除，故主张赔偿。该院认为，（1999）临经执字第396-2号民事裁定书裁定变卖给长塘信用社的范围是107国道旁平房一栋及其附近空地，因该民事裁定书中未附相关地籍图，对该裁定书中载明的平房一栋是否就是乔新旅主张的车库，双方当事人存在争议。结合本案证据，虽然2000年1月29日临湘市人民法院（1999）临经执字第396-2号民事裁定未附地籍图，乔新旅提供案涉车库的产权证上登记的所有权人仍是木竹加工厂，但乔新旅提交了2010年7月14日临湘市国土管理局测绘队加盖公章的地籍图，该地籍图上显示有车库，再结合2008年9月10日木竹加工厂与鸿和不锈钢厂签订的《土地转让协议》第五条其他事项中约定，“进厂公路西边至王家组水沟的车库如与乔新旅有纠纷,由甲方负责处理，并承担费用”。2009年10月20日,乔新旅与周金娥签订的《土地使用权转让合同》，合同中约定将法院裁定的原木竹加工厂的两间车库转让给周金娥。2015年5月10日，临湘市林业局出具《关于请求停办乔新旅申请车库土地使用权证的函》，随后临湘市国土资源局对乔新旅主张的359.8平方米国有土地未办证，随后引发纠纷，直至2016年8月31日临湘市自然资源局向乔新旅颁发国有土地使用证，确认乔新旅对359.8平方米国有土地的使用权。结合上述事实可知临湘市林业局与乔新旅实际上是对案涉土地及地上车库存在权属争议，也可证明案涉车库位于争议359.8平方米土地上，在临湘市自然资源局现已经向乔新旅颁发国有土地使用证确认土地权属的情况下，结合乔新旅提供的一系列证据，上述证据能相互印证，再结合日常经验，在认定359.8平方米国有土地属于人民法院裁定范围的情况下，该土地上车库应当一并认定为裁定的范围，否则会造成房屋与土地分离分属不同的主体，难以执行不合常理的问题，因此，结合上述证据，在无相反证据情况下，乔新旅主张其对案涉68.88平方米车库享有合法产权，有事实依据，予以支持。因乔新旅未能提供合法产权证明（未办理产权变更登记手续）或者经人民法院判决确认乔新旅对车库享有产权的情况下，五里牌街道办在征收补偿过程中，未将乔新旅确定为被征收主体无明显过错，乔新旅在五里牌街道办拆除案涉车库时未能提供产权证明，乔新旅主张五里牌街道办拆除其所有车库的行为违法缺乏事实与法律依据，不予支持。在本案中，乔新旅实际诉讼目的是要求政府对其被收回国有土地上的车库履行法定职责，依法予以补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，人民政府土地主管部门具有收回国有土地使用权的法定职责。另外，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十八条，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。临湘市自然资源局在履行收回国有土地依法补偿法定职责时，应当对该国有土地上的附着物一并作出补偿，故本案应由临湘市自然资源局对案涉车库依法进行补偿。临湘市政府、五里牌街道办不具有法定职责，对案涉车库不承担补偿责任。

最后，关于本案是否应中止审理。乔新旅在临湘市人民法院起诉要求确认两份转让协议无效及赔偿租金的民事案件的审理与本案无关，本案的审理结果不以该民事诉讼的审理结果为依据，临湘市政府和五里牌街道办认为本案应中止审理的理由不能成立，不予支持。另外，张国雄起诉要求撤销临湘市政府颁发给乔新旅的国有土地使用证的行政诉讼，现张国雄已撤回起诉，临湘市政府、五里牌街道办以此主张中止审理的理由亦不能成立，不予支持。

综上，乔新旅的诉讼请求部分成立，部分予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、由临湘市自然资源局履行法定职责在判决生效后三个月内对乔新旅被收回的359.8平方米国有土地及该土地上68.88平方米车库依法进行补偿；二、驳回乔新旅的其他诉讼请求。

湖南省高级人民法院（2019）湘行终1621号行政判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，2017年4月11日，五里牌街道办与张国雄签订《货币补偿协议书》，征收张国雄位于五里牌五里村王家组62.66平方米住宅（即本案乔新旅争议的车库），货币补偿总金额298003元。同日，五里牌街道办与张勇（张国雄之子）签订了一份《货币补偿协议》，征收张勇位于五里牌五里村王家组203.67平方米住宅，货币补偿总金额926562元，后五里牌街道办又补偿86620元给张勇，上述款项均已支付给张国雄、张勇。五里牌街道办与张国雄、张勇签订《货币补偿协议书》时，张国雄向征拆指挥部提供了土地转让协议、车库及土地转让协议及车库产权证，并实际居住多年。且临湘市人民法院（2018）湘0682民初975号民事判决和湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06民终2492号民事判决认定木竹加工厂与鸿和不锈钢厂签订的《土地转让协议》、鸿和不锈钢厂与张国雄签订的《房屋转让协议》均有效，且上述补偿协议均已履行完毕。签订补偿协议期间，乔新旅并未提出其拥有案涉土地使用权证。乔新旅在张国雄与五里牌街道办签订拆迁协议并实施拆除行为后取得案涉土地使用权证，故其请求确认临湘市政府、五里牌街道办、临湘市自然资源局收回土地和车库行为违法，缺乏事实依据，应判决驳回乔新旅的诉讼请求。一审判决临湘市自然资源局对乔新旅359.8平方米国有土地和68.88平方米车库依法进行补偿，属于认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。乔新旅的实质诉求是案涉土地和车库的补偿费之争，仍可通过民事途径主张权利。综上，临湘市自然资源局的上诉理由成立,予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初98号行政判决；二、驳回乔新旅的诉讼请求。

乔新旅不服二审判决，向本院申请再审称：1.五里牌街道办未经授权收回土地，且没有对案涉土地、房屋的权属进行全面调查，严重侵权，行为违法。2.临湘市自然资源局不履行法定职责，应当承担违约赔偿责任。3.临湘市政府的征收行为并非因公共利益，且违反法定程序，滥用职权侵占乔新旅的案涉土地和违法拆除案涉车库。故请求：1.撤销一、二审判决，确认临湘市政府侵占乔新旅的359.8平方米土地使用权，拆除该宗土地上68.88平方米车库行为违法。2.临湘市政府将案涉土地及车库恢复原状，如不能恢复原状，则判令依据周边房产市场价格赔偿，赔偿因侵权造成所花费的差旅费，必要的经常性费用、误工费42160元。3.临湘市政府按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定赔偿违约金。

临湘市政府、五里牌街道办答辩称：1.二审法院根据另案生效民事判决的结果，结合本案具体事实、证据作出事实认定并无不妥。2.二审判决认定乔新旅在张国雄与五里牌街道办事处签订补偿协议并实施拆除后，才取得土地使用权证认定是正确的。3.临国用（2016）第××号土地使用证，存在着颁证过程中未调查利益关系人张国雄等程序错误，同时与（2019）湘06民终2492号民事判决结果相冲突，故该土地证不应成为本案审理的依据，应结合本案具体情况来认定。4.乔新旅若认为案涉补偿款应由其享有，应通过民事诉讼起诉张国雄返还拆征补偿款的方式来维权。5.临湘市政府既不是作出国有土地收回决定的法定机关，也不是具体实施房屋征收补偿与拆除的职能机关，与本案诉讼标的无法律上的利害关系，并非本案适格被告。6.乔新旅的起诉超过法定期限，依法应予驳回。7.五里牌街道办的补偿行为合法适当，应予支持。8.乔新旅再审申请的第三、四项再审请求，超出了原诉讼的审查范围，不应纳入本次再审审理范围。综上所述，请求维持二审判决。

临湘市自然资源局答辩称：1.临湘市自然资源局没有作出收回乔新旅案涉土地使用权的决定，对案涉房屋的征收也没有法定职责。2.乔新旅在其诉讼请求中没有要求确认临湘市自然资源局行政行为违法及承担赔偿责任。3.乔新旅在再审申请中要求临湘市自然资源局承担违约责任超出了原审的诉讼请求范围，应予驳回。请求维持二审判决。

本院认为，本案的争议焦点为：1.乔新旅超出原审诉讼请求范围的再审请求是否应予审理；2.乔新旅的起诉是否超出法定起诉期限；3.案涉行政行为是否违法，乔新旅是否应得到赔偿。

关于乔新旅超出原审诉讼请求范围的再审请求是否应予审理的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。第一百二十条第一款规定，人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。乔新旅再审中提出的恢复原状，赔偿误工费、违约金等请求超出了原审诉讼请求的范围，本院不予审理。

关于乔新旅的起诉是否超出法定起诉期限的问题。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，五里牌街道办于2017年4月11日与张国雄签订《货币补偿协议书》，征收案涉土地、车库及相关住宅，并在之后不久进行了收回、拆除。该行政行为作出时，并未告知乔新旅，乔新旅亦不知其诉权与起诉期限。乔新旅在再审审查时自认其于2017年5月16日知道案涉土地、车库被收回、拆除，于2018年6月11日提起本案诉讼，并未超过2年的法定起诉期限。

关于案涉行政行为是否违法，乔新旅是否应得到赔偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条第一款第一项规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，临湘市政府因临湘国际汽贸城项目，启动项目收地程序。临湘市自然资源局作出《拟征地告知书》，并委托五里牌街道办负责具体收回补偿工作。案涉土地、车库在征拆范围内，且系一地二卖。2000年乔新旅通过代偿借款获得案涉土地、车库，并于征拆前的2016年8月31日取得临国用（2016）第××号国有土地使用证，成为土地使用权人。另一买受人张国雄于2009年购得案涉土地、车库，在进行收回、补偿时未取得产权证书，但自2009起一直实际占有、使用。2017年4月11日，五里牌街道办与张国雄签订补偿协议并支付补偿款，其后对案涉土地、车库进行了收回、拆除。就案涉土地，乔新旅存在于2002年2月7日交清手续费和出让金，2013年10月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》，2016年8月31日取得临国用（2016）第××号国有土地使用证等相关事实，临湘市自然资源局、五里牌街道办未尽全面调查了解义务。但乔新旅通过代偿借款获得案涉土地、车库后，并未对其进行有效的管理使用，在其被收回、拆除后才向政府提出补偿主张，怠于行使权利。而张国雄基于转让合同，支付相应对价，对案涉土地、车库形成了长期占有使用的状态。另案生效的（2019）湘06民终2492号民事判决认定张国雄对案涉土地、车库的占有、使用得到了乔新旅的许可。故临湘市自然资源局、五里牌街道办对案涉土地、车库进行收回、拆迁时虽未尽全面的调查了解义务，导致产权人乔新旅未得到相应的补偿，但乔新旅自身怠于管理使用、主张权利亦是导致其未能得到补偿的原因之一。五里牌街道办根据所调查了解的相关情况结合书面协议及案涉土地、车库的表面占有使用状态，认定张国雄系案涉土地、车库的产权人，与其签订补偿协议并支付补偿款具有一定的合理性。故一审法院认为五里牌街道办在征收补偿的过程中，未将乔新旅确定为被征收主体无明显过错，乔新旅主张其收回、拆除行为违法缺乏事实与法律依据，本院予以确认。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因被诉收回、拆除案涉土地、车库的行为并未确认违法，故不应判决行政机关承担赔偿责任。但乔新旅作为案涉土地、车库的合法使用权人与所有权人，应就该土地、车库的收回、拆除获得相应的补偿。被申请人主张乔新旅领取临国用（2016）第××号国有土地使用证在案涉土地、车库被收回、拆除之后，不应获得补偿。本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条、第十七条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，一经登记即发生法律效力，故权利人取得不动产物权应以登记时间而非领取时间为准。由此，应当认定乔新旅于2016年8月31日，即案涉土地、车库被收回、拆除之前即已获得土地使用权。而对于案涉的车库，乔新旅虽尚未办理产权证书，但根据临湘市木竹加工厂与长塘信用社签订的《变卖房地产还贷款协议》、法院的执行裁定书以及长塘信用社与乔新旅签订的《协议书》，该车库经临湘市木竹加工厂抵债给长塘信用社，最终抵偿给了乔新旅。且乔新旅已取得车库所在土地的使用权，根据房地一体的规则，亦应认定其对车库享有所有权。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，人民政府土地主管部门具有收回国有土地使用权的法定职责。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。一审法院认定临湘市自然资源局作为收回国有土地的法定机关，应当依法就案涉国有土地的收回及案涉车库的拆除对乔新旅进行补偿，符合上述法律的规定，本院予以确认。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二审判决以乔新旅在签订拆迁协议并实施拆除行为后取得案涉土地使用权证为由，驳回乔新旅的全部诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终1621号行政判决；

一、维持湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初98号行政判决；

一、二审案件受理费100元，由湖南省临湘市自然资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　耿宝建

审判员　　李光琴

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年十一月三十日

法官助理 邓画文

书记员 闫 冰