? 裁判要点

国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民、法人或者其他组织因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。因此，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中作为可赔偿损失标准的“直接损失”就不仅包括既得财产利益的损失，还应包括虽非既得但必然可得的财产利益损失。

如果没有行政机关违法行政强拆的介入，当事人必定可以通过拆迁补偿程序，获得法定标准范围内的相应补偿。这意味着违法行政强拆给当事人造成的损失只要在法定拆迁补偿标准之内，即属于必然可得利益的损失，应当纳入《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”的范围。如果当事人无法通过行政赔偿程序，获得按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成其应受法律保护的拆迁补偿利益难以得到司法救济，行政机关却因违法行为而不当获利的不公正局面。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2015）行监字第1443号

再审申请人（一审原告，二审上诉人）镇江市新源化工有限公司，住所地江苏省镇江市金江工业园江南桥北。

法定代表人陈秀珍，该公司董事长。

委托代理人略。

再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）江苏省镇江市润州区人民政府，住所地江苏省镇江市润州路5号。

法定代表人胡小青，该区区长。

委托代理人钟莹，江苏省镇江市润州区人民政府法制办公室职员。

委托代理人施加平，江苏省镇江市润州区人民政府法制事务所职员。

原审第三人镇江市水利投资公司。

法定代表人吴青龙，该公司董事长。

委托代理人略。

镇江市新源化工有限公司（以下简称“新源化工”）因诉江苏省镇江市润州区人民政府（以下简称“润州区政府”）行政赔偿一案，不服江苏省高级人民法院（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员阎巍、代理审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明以下事实：新源化工与镇江市化工染料二厂签订租赁协议，从2001年10月28日起租赁化工染料二厂的厂房和锅炉进行生产，租赁期为20年。2006年10月起，江苏省人民政府决定在全省范围内开展化工生产企业专项整治工作。2007年3月5日，润州区政府制定了镇润政办（2007）13号《关于印发<润州区化工生产企业整治意见>的通知》，要求新源化工在2007年6月30日前落实“完成环评手续，及时向当地环保部门进行排污申报”等七项整治意见。后由于新源化工没有环评手续，润州区政府作出镇润政（2007）42号《关于关闭镇江市新源化工有限公司等两家化工生产企业的通知》，将新源化工列为限期关闭企业，明确要求其在2007年11月底之前完成关闭任务。到期后，新源化工未关闭。2008年6月20日，润州区北部滨水区企业搬迁工作指挥部作出《通知》，责令新源化工于2008年6月25日前搬迁。2008年7月8日，润州区政府组织人员对新源化工的建筑物进行强制拆除，强制拆除时润州区政府未能采取有效的证据保全措施。后新源化工向江苏省镇江市人民政府（以下简称“镇江市政府”）申请行政复议，镇江市政府确认润州区政府的行政强制拆除行为（以下简称行政强拆）违法，应依法给予赔偿。新源化工之后又提起行政诉讼，润州区政府作出的镇润政办（2007）13号《关于印发<润州区化工生产企业整治>意见的通知》中要求新源化工限期治理的行为和镇润政（2007）42号《关于关闭镇江市新源化工有限公司等两家化工生产企业的通知》中关闭新源化工企业的行为均被人民法院以没有事实和法律依据且作出主体超越法定职权为由确认违法。后新源化工向润州区政府提出赔偿申请，并提起本案行政赔偿诉讼。

原审法院另查明：2007年7月，江苏省镇江市拆迁管理办公室因引航道南侧、江南桥北侧土地整理（一期）项目建设需要，下发镇拆办拆许字（2007）第07号拆迁许可证，对该片区进行拆迁，新源化工在北部滨水区的搬迁范围内，也在该许可证许可的拆迁范围内。

江苏省镇江市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。润州区政府作出的镇润政办（2007）13号《关于印发<润州区化工生产企业整治>意见的通知》中要求新源化工限期治理的行为和镇润政（2007）42号《关于关闭镇江市新源化工有限公司等两家化工生产企业的通知》中关闭新源化工企业的行为虽被法院生效判决书确认违法，但是上述违法行为并未造成新源化工的实际损失，因此不产生国家赔偿责任。润州区政府的行政强拆被镇江市政府复议认定为程序违法，并明确应当给予新源化工赔偿。新源化工因润州区政府的行政强拆造成其损失而提出国家赔偿申请符合法律规定。新源化工要求第三人共同承担赔偿的主张，因第三人既不是行政机关，也没有实施侵权行为，法院对该主张不予支持。因润州区政府作为国家行政机关在具体行政行为被确认违法后，应按照国家赔偿法的规定予以赔偿，现新源化工要求按照拆迁补偿的标准赔偿，无法律依据，法院不予支持。新源化工要求恢复原状的请求也无现实可行性。故按照国家赔偿法的规定认定润州区政府赔偿新源化工的损失。新源化工搭建的设施因未取得规划部门的许可，对该部分损失可依照材料价格进行赔偿。对新源化工要求赔偿其租期补偿，停产停业损失和工人工资、贷款利息、税务、工商损失，因证据不足，法院不予支持。对新源化工要求赔偿企业无形资产、名誉损失等，因不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，不予支持。对新源化工要求赔偿被非法拘禁人员的精神抚慰金和私人财产的请求，因无证据证实，法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条第一款规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，新源化工对自己的主张承担举证责任，润州区政府有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。新源化工在知道企业要被强制拆除的情况下，提前录制了录像，结合新源化工提供的录像及其他证据，对新源化工提供证据能证明其损失客观、合理的，应当予以确认。对新源化工提供证据不能证明损失，且其主张明显不合理的部分，应当予以排除。本案中，润州区政府强制拆除时未能采取证据保全措施，且强制拆除后，由润州区政府派员对现场进行看管，现有关证据灭失后，润州区政府否认新源化工合理损失的，法院不予采纳。

根据上述原则，经审核：

一、经评估的新源化工搭建的无规划手续的房屋，按照评估意见认定材料价为606516元。新源化工否认鉴定意见，并无法律依据，对新源化工的观点法院不予采纳。

二、经评估的新源化工设备及其各种附属物、配件设施以及相关构筑物，按照评估意见认定为2366835.19元。新源化工否认鉴定意见，法院不予采纳。新源化工认为，在评估内容以外还有配套物件被损坏，计价1353477.63元，因新源化工主张的该部分损失，在评估时已考虑相应配套设施的损失，新源化工认为评估的总量不足，因新源化工不能推翻鉴定意见，故根据现有证据，对新源化工在鉴定意见之外另行主张的其他设备配套物件损失1353477.63元，法院不予认定。

三、对于经评估的新源化工办公用品、生活设施（含树木4080元）等双方认可的物品，经评估计17849元，该17849元应予认定。

四、对于未经评估部分的新源化工办公用具、装饰用品、厨具以及生活用品、花草树木，其中：

1.未评估的办公用具，因不具备评估条件而未评估，评估部门出具参考价25093元。对该损失，润州区政府予以认可。新源化工虽有异议，但并无其他确凿证据证明其主张，故根据现有证据认定该损失为25093元。

2.未评估部分的装饰用品、厨具以及生活用品、花草树木，因不具备评估条件，未评估。对新源化工主张的上述损失，区分两种情况：（1）润州区政府认可部分物品种类，但否认该部分物品的数量和损失数额的，新源化工主张为172407元（其中树木花草为33390元），对于该种情况，因新源化工已经提供初步证据证明其损失的存在，除了其中新源化工主张的古董（其中2只古传茶壶以及2个古铜挂铃等）价格明显不合理，可以酌情认定2180元外，其余损失根据现有证据尚不足否认新源化工主张的合理性，故该部分损失认定为150787元；（2）润州区政府否认或者不确认存在的物品损失以及数量、损失数额的，而新源化工主张为42256元（其中树木花草为6306元）。对于该种情况，润州区政府虽然否认或者不确认存在上述物品损失以及数量、损失数额，但新源化工已经明列清单，且上述物品存在的可能性较大，根据本案案情难以否认其合理性，且因润州区政府导致证据灭失，故按新源化工主张认定为42256元（其中树木花草为6306元）。

五、对本次评估未确定具体数额的构筑物损失以及新源化工主张的库存产品、半成品、原材料损失，分别予以审核。

1.关于本次评估未确定具体数额的构筑物损失，分为两种情况：（1）新源化工依其主张的物品数量和本次评估机构给出的评估单价，主张损失1513054.58元。而润州区政府根据2011年原润州区政府双方共同委托评估时评估机构（新源化工对该评估机构所列损坏物品清单表示认可，但对物品损坏数量和评估结论有异议）确认相应构筑物损失数量及本次评估机构给出的参考单价，认为损失为739377.95元。虽然新源化工不认可评估机构认定的上述数量，但现有证据不能推翻原鉴定机构的认定，结合本案案情，参考有关评估机构认定的相应损失数量，并根据本次评估机构给出的参考单价，应认定新源化工损失为739377.95元。（2）新源化工主张以青石垫底修建清水塘（南）6750立方米以单价每立方49元计算为330750元。另填土方35000立方米（厂外南边、厂南塘、北鱼塘）以单价每立方3元计105000，合计435750元。对于新源化工主张的该部分损失，因润州区政府并没有对其损坏，不应由润州区政府赔偿。

2.关于新源化工主张的库存产品、半成品、原材料损失，分为三种情况：（1）润州区政府认可其中一个品种，即铁红成品71吨，而新源化工认为是79吨。从新源化工提供的录像不能准确认定具体数量，因润州区政府导致证据灭失，且现有证据难以否认新源化工主张的合理性，故按新源化工主张认定铁红成品79吨，并根据本次评估确定的每吨单价5600元计算，合计认定损失442400元。（2）新源化工认为其放置在烘房、料池等处的铁黄成品约78吨，评估机构按此数量给出评估价为464880元，现润州区政府否认上述物品损失。因78吨的铁黄成品数量较多、体积较大，新源化工提供的两次录像均不能反映铁黄成品的存在，故根据本案案情，对该部分损失不应予以认定。（3）新源化工认为其他成品、半成品和原材料损失，根据评估机构出具的参考价，合计323843元。润州区政府否认上述物品损失。虽然上述物品不能在新源化工的录像中得到反映，但上述物品每个品种数量以及总体数量不是很大，不排除新源化工在录像时对数量不大的零散物品存在遗漏，综合本案案情，对该部分损失予以认定。

六、新源化工主张的库存备用配件损失488664.22元，虽然润州区政府不予认可该部分物品，且新源化工提供的录像不能反映上述备用配件，但通常情况下，企业应备有一定的设备配件，且从新源化工提供的清单看备用配件品种较多，每个品种的数量不大，现有证据难以否认新源化工主张的合理性，故按新源化工主张并参考评估价认定该损失为488664.22元。

七、新源化工提出的其他零星物品损失，润州区政府不予认可，新源化工也不能提供可信的理由，评估部门也未出具评估结论和参考意见，该部分损失不予认定。

综上，新源化工的损失认定为5221470.36元。

由于截止2013年3月13日，润州区政府已经给付新源化工91万元，在实际赔付时，该款应予以扣减。

据此，江苏省镇江市中级人民法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第三十六条第三、四、八项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决如下：一、润州区政府赔偿新源化工损失5221470.36元（包含已给付的91万元）。二、驳回新源化工其他请求。

江苏省高级人民法院二审认为：新源化工虽位于镇拆办拆许字(2007)第07号拆迁许可证许可拆迁范围内，但镇江水利投资公司未对新源化工实施拆迁，新源化工要求镇江水利投资公司对其进行拆迁安置补偿无事实根据和法律依据，法院依法不予支持。因新源化工未在润州区北部滨水区企业拆迁工作指挥部责令的搬迁期限前搬迁，润州区政府于2008年7月8日组织人员对新源化工实施行政强拆。由于上述行政强拆已被镇江市政府行政复议决定确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项之规定，就行政强拆所受损失，新源化工有获得国家赔偿的权利。因违法实施行政强拆对新源化工所造成的损失，润州区政府应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第三、四、八项的规定予以赔偿。新源化工要求按拆迁补偿标准对其进行赔偿于法无据，法院亦不予支持。因在涉案地块恢复原状已不可能，原审判决润州区政府向新源化工支付赔偿金并无不当。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条,最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，新源化工应当对其主张的所受损失承担举证责任，润州区政府亦有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。新源化工向原审法院提交了财产损失清单及相关证据，主张其损失赔偿数额为1716万元。因在实施强制拆除时未进行证据保全，对新源化工所主张损失中虽无充分证据证明但属于合理部分，润州区政府应承担举证不能的法律后果。新源化工要求赔偿工人工资、职工私人物品损失、银行贷款利息，因其未能提供充分证据予以证明，法院不予支持。

在一审中，新源化工和润州区政府已对新源化工所受损失进行质证，二审庭审中，双方均坚持一审中的质证意见。江苏省苏润土地房地产价格咨询有限公司、镇江市价格认证中心接受江苏省镇江市中级人民法院的委托对其所提供已经质证损失物品清单以强制拆除日即2008年7月8日为基准日进行评估，所作评估鉴证结论可以作为原审法院认定赔偿数额的参考依据。新源化工虽要求撤销评估鉴证结论，但未能提供证据证明评估鉴证结论存在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条第一款所规定的情形，该主张不能成立，法院依法不予支持。

对上诉人就评估鉴证结论的估价所提异议，江苏省高级人民法院认为：

1.因新源化工新建生产厂房未经合法审批，亦不能提供权属证明，评估鉴证结论认定建筑重置材料价为606516元并无不当，原审判决按该估价确认赔偿数额正确。新源化工主张其新建厂房应按照合法建筑拆迁补偿标准给予赔偿无事实和法律依据，润州区政府认为该建筑不予赔偿亦无依据，对两上诉人的主张，法院均不予支持。

2.对新源化工设备、各种附属物料及水池配件设施、构筑物（无产权房），评估鉴证结论估价为2366835.19元。因该评估价中已含相应配套设备的损失，新源化工再主张配套设备物件损失没有依据。因新源化工自述于2002年3月投产运营，评估以此为依据以强拆日即2008年7月8日为基准日计算成新率并无不当。新源化工虽提出按2008年是市场价的48%成新率估价错误，但未能提供证据证明其主张，该主张不能成立。

3.新源化工主张修建水塘及填土方的损失，因新源化工未能提供相应证据证明其修建水塘所使用的青石及填土方的所需数量，原审判决对该损失未予认定并无不当。

4.新源化工主张所损失的库存中包括铁黄成品78吨，评估机构据此出具的估价为464880元，但因在新源化工提供的录像中均不能反映有铁黄成品存在，新源化工主张的铁黄成品数量大、体积大却未能在其提供的录像中反映不符合常理，且无相应证据予以证实，原审判决对新源化工主张的该部分损失不予认定并无不当。

润州区政府主张原审认定赔偿新源化工配件、花草树木、半成品及原材料数额错误，但因其在实施违法强制强拆时未采取证据保全导致证据灭失，现亦不能提供充分证据推翻原审判决对于新源化工所主张损失中合理部分的认定，法院对其主张不予支持。

综上，江苏省高级人民法院认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

新源化工不服，向本院申请再审称：一、润州区政府违法强制拆除新源化工厂房的行为属于强制拆迁，原审法院认定不属于强制拆迁，并据此认定润州区政府不是拆迁责任主体，属于认定事实不清，适用法律错误；二、原判决以本案适用国家赔偿法为由，对新源化工要求润州区政府按照相应拆迁补偿安置标准支付费用的请求不予支持，属于适用法律错误；三、在润州区政府毁灭、扣押、拒不提供相关证据的情况下，原判决仍然将本案赔偿项目、方式、数额的举证责任分配给新源化工，属于认定事实不清，适用法律错误；四、原判决将赔偿数额认定为约522.15万元，将部分财产排除在赔偿范围外，而列入本案赔偿范围的部分财产也估价偏低，没有事实依据；五、本案第三人镇江市水利投资公司必须依法对新源化工进行拆迁安置。故请求本院依法对江苏省高级人民法院（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿案提审或者指令异地的下级人民法院再审。

润州区政府提交意见称：一、再审申请人认为再审被申请人强制拆除其厂房属于强制拆迁，再审被申请人是拆迁责任主体。这种说法既不符合事实，也没有法律依据。为进一步优化产业布局，加快生态城市建设，镇江市政府于2006年10月23日制发了《镇江市鼓励主城区工业企业退城进区办法》（镇政发〔2006〕96号），要求主城区工业企业搬迁。此外，江苏省人民政府于2006年10月9日下发了《全省化工生产企业专项整治方案》（苏政办发〔2006〕121号）。2006年10月30日，镇江市政府出台了《镇江市化工生产企业专项整治方案》（镇政办发〔2006〕164号）。再审申请人既是城区工业企业搬迁企业之一，也是在化工生产企业专项整治中被关闭的企业之一，再审被申请人对再审申请人实施的是企业关闭、企业搬迁行为，不是强制拆迁行为；二、再审申请人要求再审被申请人按照相应拆迁补偿安置标准向其支付费用，没有事实和法律依据，与本案也无关联。再审申请人是租赁使用其他企业的厂房，其在工商部门登记的固定资产只有100多万，年利润也只有几万元。2007年6月市政府整治小锅炉时，小锅炉被拆除，再审申请人就已经无法从事生产，再审申请人的工商年检也只到2006年。原判决认定再审申请人的各项损失大大超过了再审申请人的实际损失。

本院认为:润州区政府以新源化工未办理环评手续为由关闭该企业并对其建筑物予以强制拆除的行政行为，先后被生效判决和复议决定确认违法。其后，原审法院就违法行政强拆给新源化工造成的损失，判令润州区政府予以赔偿，但其中并不包括拆迁补偿范围内的某些损失，如搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失，以及虽未毁损但因实施拆迁而无法使用的设施。因此，本案当事双方争议的焦点集中于法定拆迁补偿范围内的损失是否属于行政赔偿的范围。对此，本院持肯定意见，理由如下：

第一，按照拆迁补偿标准对再审被申请人予以赔偿，符合国家赔偿法的立法精神。国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民、法人或者其他组织因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。因此，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中作为可赔偿损失标准的“直接损失”就不仅包括既得财产利益的损失，还应包括虽非既得但必然可得的财产利益损失。本案中，镇江市拆迁管理办公室早在2007年9月即因土地整理建设项目需要，核发了拆许字（2007）第07号拆迁许可证，新源化工位于该证确定的拆迁范围内，并已收到搬迁通知。据此可以确认，如果没有润州区政府违法行政强拆的后续介入，新源化工必定可以通过拆迁补偿程序，获得法定标准范围内的相应补偿。这意味着违法行政强拆给新源化工造成的损失只要在法定拆迁补偿标准之内，即属于必然可得利益的损失，应当纳入《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”的范围。按照《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条、第三十三条、第二十二条等有关规定，拆迁补偿的范围也就是本案“直接损失”的范围，不仅包括搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失，而且包括虽未损坏但因拆迁而无法继续使用的设施。原审判决以上述拆迁补偿范围内的损失不属国家赔偿范围为由，对新源化工的赔偿请求不予考虑，观点有误，应予纠正。润州区政府以未对新源化工实施拆迁行为以及相关设施并未因强拆损坏为由，拒绝按照拆迁补偿标准进行赔偿的主张，本院不予支持。

第二，将新源化工必然可得的拆迁补偿排除在行政赔偿之外，明显有失公正。如果新源化工无法通过行政赔偿程序，获得按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿，客观上将造成新源化工应受法律保护的拆迁补偿利益难以得到司法救济，润州区政府却因违法行为而不当获利的不公正局面。因此，再审被申请人润州区政府提出的搬迁补助费等费用与本案无关联的申辩理由明显不具有合理性，本院不予支持。

第三，人民法院在条件允许情况下，通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质解决。从2008年1月镇江市委办公室关于《北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作协调会会议纪要》等文件所载明的内容看，润州区政府对新源化工实施的关停和行政强拆行为与拆许字（2007）第07号拆迁许可证授权实施的拆迁行为同属于北部滨水区建设工程的组成部分。就润州区政府而言，由于其既是北部滨水区范围内工业企业关停和强拆的责任主体，也是上述范围内工业企业拆迁的责任主体。因此，无论上述两种执法路径怎样选择，对于新源化工的损失，其都无法规避行政法上的补偿或赔偿义务，唯一的不同仅在于是通过行政赔偿程序解决，还是通过拆迁补偿程序解决。本案中，由于两种程序解决的是同一损失的弥补问题，且在再审申请人已经就拆迁补偿问题向镇江市拆迁管理办公室提出申请，后者作出了不予受理决定并被法院生效判决认可，在此情况下，如要求再审申请人必须通过拆迁补偿程序寻求救济，不仅实无必要，且会给国家的司法和行政资源造成巨大浪费。因此，出于实质解决争议，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源之考量，本案宜将赔偿和补偿问题一并解决为宜。润州区政府以导致新源化工损失的并非房屋拆迁管理行为为由，提出的不应将拆迁补偿纳入赔偿诉讼予以解决的主张不具有合理性，本院不予采纳。

综上，原审判决以再审申请人新源化工要求按拆迁补偿标准对其进行赔偿于法无据为由，将属于拆迁补偿范围的某些财产损失排除于赔偿范围之外，理由明显不当，应予纠正。新源化工的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令江苏省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审　判　长　　王晓滨

代理审判员　　阎　巍

代理审判员　　仝　蕾

二〇一六年十一月二十五日

书　记　员　　徐　超