260.聚众冲击国家机关罪

【罪名构成】

　　一、概念及其构成
　　聚众冲击国家机关罪，是指组织、策划、指挥或者积极参加聚众强行侵入国家机关的活动，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的行为。
　　本条系1997年《刑法》吸收修改1979年《刑法》规定。1979年《刑法》第一百五十八条规定：“禁止任何人利用任何手段扰乱社会秩序。扰乱社会秩序情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，国家和社会遭受严重损失的，对首要分子处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”1997年《刑法》对上述规定作了修改，并增设第二款关于聚众冲击国家机关犯罪的规定。
　　2015年11月1日起施行的《刑法修正案（九）》第三十条对本条作了修改，将聚众扰乱医疗秩序的行为规定为犯罪，并增加第三款关于扰乱国家机关工作秩序犯罪和第四款关于组织、资助非法聚集犯罪的规定。
　　（一）客体要件
　　本罪侵犯的客体是国家机关的正常工作秩序。国家机关的正常工作秩序是指国家机关依法开展各项工作所需的良好的外部环境与条件，聚众冲击国家机关就是破坏这种良好环境与条件，使得国家机关无法正常工作。聚众冲击国家机关常常会给国家机关的具体管理事项造成不利影响，基至使之无法正常进行，但聚众冲击国家机关一般并不是直接针对国家机关的某项具体事务。即使在因不满某项具体国家管理活动而聚众冲击国家机关的情况下，行为人也并不是直接妨害国家机关执行该项管理事务，而是企图通过这种方式发泄不满，或试图向国家机关施加压力，因此这种行为破坏的是国家机关的正常工作秩序，从整体上妨害了国家机关的正常管理活动。
　　本罪的犯罪对象是各级各类国家机关。
　　“国家机关”，是指依法设立的具有特定国家管理职能，负责管理各项国家和社会公共事务的组织。根据其地位的不同，可以分为中央和地方国家机关；根据其性质的不同，可以分为立法、行政、司法机关和国家军事机关等等。根据宪法和有关组织法的规定，国家机关主要有全国人大及其常务委员会、县级以上人大及其常务委员会、乡人民代表大会主席团；国务院及其各部门委员会、办事机构、直属机构，县以上人民政府及其工作部门、乡人民政府、有些地方由省级或县级人民政府派出的工作机构；各级人民法院与检察院：各级军事管理机关（但聚众冲击军事禁区、军事管理部门的行为不构成本罪）。
　　本罪中的国家机关是指中华人民共和国的国家机关，外国驻我国的使领馆、国际组织设在我国的机构都不属于本罪的犯罪对象。
　　（二）客观要件
　　本罪在客观方面表现为聚众冲击国家机关，致使国家机关无法工作，造成严重损失的行为。
　　“聚众”，是指纠集多人实施犯罪行为，一般应当是纠集三人以上，有起组织、策划、指挥作用的首要分子；有积极实施犯罪活动，行动特别卖力，情节比较严重的积极参加者。在犯罪分子实施犯罪过程中，有时还会有受蒙蔽的群众，被威胁的一般违法者、围观者、起哄者。纠集三人以上是指包括聚首和积极参加者在内三人以上。如果是一人或二人闹事引得众人围观起哄的，不构成本罪。聚集众人的手段多种多样，可以是煽动、收买、挑拨、教唆等等，首要分子可以是躲在幕后唆使、策划而不亲自实施具体扰乱行为的人。
　　“聚众冲击”，是指在首要分子纠集下，多人强行冲闯国家机关门禁；包围国家机关驻地；用石块、杂物投掷、袭击；切断电源、水源、电话线等；堵塞通道，阻止国家工作人员出入；强占办公室、会议室，辱骂、追打工作人员；毁损公共财物、毁弃文件、材料；强行侵入、占据办公场所拒不退出等。另外，行为人聚众冲击的是国家机关而不是一般的社会组织，根据本条第一款的规定，聚众冲击企事业单位、社会团体的，构成聚众扰乱社会秩序罪。
　　实践中有些国家机关与非国家机关在同一处所办公，行为人聚众冲击国家机关所在地，往往也致使非国家机关无法工作，造成严重损失，对此应按想象竞合犯从一重罪处断，即按聚众冲击国家机关罪论处。如果行为人聚众扰乱上述非国家机关工作秩序，同时致使国家机关无法工作，造成严重损失的，一般来说，行为人对于国家机关受到冲击的后果至少是持间接故意态度的，应按想象竞合犯从一重处断，既仍应以聚众冲击国家机关论处，如某县人民政府与该县党委在同一院内办公，行为人聚众扰乱、冲击该县党委，同时致使该县人民政府办公处所被捣毁，无法工作，造成严重损失，应按聚众冲击国家机关罪而非聚众扰乱社会秩序罪论处。对于数个国家机关在同一处所办公，行为人聚众冲击其中之一而致其他国家机关无法工作，造成严重损失的，符合一罪特征，但应将其他机关遭受损失的情况作为量刑情节予以考虑，行为人出于一个概括的故意，连续冲击数个国家机关的，应以连续犯处断，即只定一罪，但行为人造成的损失量刑时要予以考虑。
　　本罪是结果犯，实施了本条规定的行为，必须致使国家机关无法正常工作，造成严重损失的，才能构成本罪。
　　“严重损失”，包括有形的财产利益损失和无形的政治利益、社会公共利益损失两方面。“财产利益损失”是指因行为人的行为直接造成国家机关所有或管理使用中的财产的毁损、灭失；行为人捣毁的办公设备等损失；因国家机关无法工作而使具体管理事项的相对人蒙受的物质利益损失等。如行为人聚众冲击消防管理机关，致使火灾受害人未得到及时救助所致损失。“政治利益、社会公共利益损失”是指使国家机关尊严受到损害、威信降低；使社会公众遵纪守法的良好风气遭到破坏；因致使国家机关无法工作而造成的社会公共事务得不到管理所带来的不能精确计算的损失等。
　　财产利益的损失是否严重应以损失的数额来衡量。政治利益、社会公共利益损失是否严重可以从行为人的行为致使国家机关工作无法正常进行的状态持续时间的长短，行为手段的严重程度，社会影响面的大小，所耽误的具体管理事项的重要程度等来掌握。一般来说，具备聚集人数特别众多、持续时间较长的；手段严重的，如有打砸抢行为的；造成恶劣影响或负面影响长期无法消除的，如聚众冲击国务院所在地造成重大影响的；所耽误的具体管理事项关乎国家或社会重大利益的，如聚众冲击全国人大所在地，致使全国人大会议或常委会议或其他重要会议无法举行的等情节的，就可以认定为造成严重损失。司法实践中，还应当注意时间、条件的特殊性也会影响行为性质的严重程度，如在自然灾害发生时或国家面临重大事件时，聚众冲击国家机关所造成的损失显然比普通时间或条件下要严重得多。
　　衡量损失是否严重要从物质利益损失和政治、社会利益损失两方面着手。由于国家机关职能的公共性，聚众冲击国家机关造成的物质损失往往并不严重，所以对于这类行为的社会、政治影响要有充分的估计和准确的把握，这一点是与聚众扰乱社会秩序罪不同的。
　　根据2013年7月19日《公安部关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定：在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，收缴相关材料和横幅、状纸、状衣等物品；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚；符合《刑法》第二百九十条第一款规定的，对非法聚集的首要分子和其他积极参加者以聚众扰乱社会秩序罪追究刑事责任；聚集多人围堵、冲击国家机关，扰乱国家机关正常秩序，符合《刑法》第二百九十条第二款规定的，对首要分子和其他积极参加者以聚众冲击国家机关罪追究刑事责任。
　　根据2019年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》的规定：在各级党委、人大、政协行政、监察、审判、检察、军事机关，聚众实施强行冲闯、围堵大门通道，围攻、辱骂工作人员，强占办场所，投掷石块杂物等冲击国家机关行为，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，依照刑法第二百九十条第二款的规定，对首要分子和其他积极参加者，以聚众冲击国家机关罪定罪处罚。
　　该《意见》同时规定：对在天安门广场、中南海地区、党和国家领导人住地、国家重大活动举办场馆、中央国家机关所在地、中央军委大楼、中央主要新闻单位办公场所、外国驻华使领馆、国宾下榻处等非信访场所实施本条第一项至第五项规定的行为，在认定“造成严重损失”“情节严重”“造成严重后果”“造成公共场所秩序严重混乱”“情节恶劣”等入罪情节时，要将上述场所作为重要考虑因素；构成相关犯罪的，从重处罚。
　　（三）主体要件
　　本罪的主体为一般主体，凡是达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的人均可构成本罪。但并非所有参加者均构成本罪，构成本罪的只能是聚众冲击国家机关的首要分子和其他积极参加者，一般参加者不能成为本罪主体，只能追究其行政责任。
　　“首要分子”，即在聚众冲击国家机关犯罪中起组织、策划、指挥作用的犯罪分子；
　　“其他积极参加者”，是指除首要分子以外的在犯罪活动中起主要作用的犯罪分子。
　　根据2019年《信访指导意见》的规定：在信访活动中或者以信访为名，煽动、教唆、组织、策划、指挥他人实施违法犯罪行为的，应当按照其在共同违法犯罪中所起的作用以及违法犯罪情节予以处罚。
　　（四）主观要件
　　本罪在主观方面表现为故意，过失不构成本罪。行为人往往企图通过冲击活动，制造事端，给国家机关施加压力，以实现自己的某种无理要求或者借机发泄不满情绪。由于本罪是聚众性犯罪，因而进行冲击活动必须基于众多行为人的共同故意，但不要求行为人间的故意联系十分紧密，只要行为人明确自己是在实施冲击国家机关的行为即可。
　　二、处罚
　　犯本罪的，对首要分子，处五年以上十年以下有期徒刑；其他积极参加的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

【刑法条文】

　一、刑法规定
　　第二百八十九条　聚众“打砸抢”，致人伤残、死亡的，依照本法第二百三十四条、第二百三十二条的规定定罪处罚。毁坏或者抢走公私财物的，除判令退赔外，对首要分子，依照本法第二百六十三条的规定定罪处罚。
　　第二百九十条　聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
　　聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处五年以上十年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
　　多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。
　　多次组织、资助他人非法聚集，扰乱社会秩序，情节严重的，依照前款的规定处罚。
　　第二百九十一条　聚众扰乱车站、码头、民用航空站、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所秩序，聚众堵塞交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，情节严重的，对首要分子，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

　　第九十七条　本法所称首要分子，是指在犯罪集团或者聚众犯罪中起组织、策划、指挥作用的犯罪分子。

　　二、刑法原规定
　　第二百八十九条　聚众“打砸抢”，致人伤残、死亡的，依照本法第二百三十四条、第二百三十二条的规定定罪处罚。毁坏或者抢走公私财物的，除判令退赔外，对首要分子，依照本法第二百六十三条的规定定罪处罚。
　　第二百九十条　聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
　　聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处五年以上十年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

　　三、刑法修正案规定
　　《中华人民共和国刑法修正案（九）》
　　三十一、将刑法第二百九十条第一款修改为：“聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”
　　增加二款作为第三款、第四款：“多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。
　　“多次组织、资助他人非法聚集，扰乱社会秩序，情节严重的，依照前款的规定处罚。”

【相关规定】

【相关案例】

【相关观点】

对聚众扰乱医疗秩序的行为，符合聚众扰乱社会秩序罪规定的构成要件的，以聚众扰乱社会秩序罪定罪处罚

　　【最高人民法院主流观点】
　　刑法第二百九十条第一款规定的是聚众扰乱社会秩序罪，该罪名是典型的聚众犯罪。聚众犯罪是由首要分子组织策划、聚集纠合多人所实施的犯罪。聚众是实施犯罪的形式。聚众有如下特点：一是参与人的复杂性，主要表现在必须有首要分子，即在犯罪中起组织、策划、指挥作用的犯罪分子。参与人多人，必须三人以上，参与人可能随时增加或减少，而非处于固定状态。但参与人不一定是犯罪人。二是行为的公然性。聚众犯罪由于人多势众，常使犯罪处于可见可闻的情况，首要分子正是利用这一点来实现自己的犯罪意图。三是行为的多样性，由于参与人复杂，使得聚众犯罪呈现多样性的特点。
　　对聚众扰乱医疗秩序的行为，符合刑法第二百九十条规定的构成要件的，以聚众扰乱社会秩序罪定罪处罚。
　　本罪侵犯的客体是社会秩序，即正常的工作、生产、营业和教学、科研、医疗秩序。
　　在客观方面表现为聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使荼、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失的行为。“聚众扰乱社会秩序”，是指在首要分子的煽动、策划下，纠集多人共同扰乱国家机关、企事业单位和人民团体的工作、生产、营业和科学、科研、医疗秩序，封闭出入通道，进行纠缠、哄闹、辱骂、打砸等；“情节严重”，是指扰乱正常秩序的时间长，纠集的人数多，造成的影响恶劣等。“造成严重损失”，主要是公私财物或者工作、生产、营业和教学、科研、医疗秩序受到严重的损失和破坏等。需要指出，“情节严重”“致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行”和“造成严重损失”，都是构成本罪的要件，缺一不可。
　　犯罪主体是一般主体，但并非所有参与扰乱社会秩序的人都构成本罪，构成本罪的只能是扰乱社会秩序的首要分子和其他积极参加者。“首要分子”，是指在聚众扰乱社会秩序犯罪中起策划、组织和领导作用的犯罪分子；“其他积极参加的”，是指在扰乱社会秩序犯罪中积极、主动参加或者起重要作用的犯罪分子。
　　主观方面由故意构成。行为人往往企图通过这种扰乱活动，制造事端，给机关、企事业单位和人民团体施加压力，以实现自己的无理要求或者借机发泄不满情绪。过失不构成本罪。
　　——沈德咏主编：《〈刑法修正案（九）〉条件及配套司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第284～285页

【2017022206】跨法多次扰乱国家机关工作秩序按新罪处理
文/陈善超郑永建

　　【案情】
　　被告人张某于2007年8月17日、2009年11月5日、6日，分别在p县s镇派出所、p县信访局以及县政府门口、p县委宣传部工作会议现场扰乱以上单位正常秩序，受到p县公安局决定行政拘留七日、行政拘留十日、行政拘留十日并罚款200元三次行政处罚。2015年6月24日至12月3日期间，被告人张某以p县s镇人民政府未满足其超出法定标准支付土地征用赔偿款的要求为由，通过强占s镇人民政府某副镇长办公室的方式阻挠工作人员办公，扰乱镇政府正常秩序。被告人张某此次扰乱国家机关工作秩序行为持续长达5个月，已直接影响该副镇长分管工作的有序开展，严重损害政府公信。
　　【分歧】
　　本案主要争议焦点在于，被告人扰乱国家机关工作秩序的行为呈持续状态且处于刑法修正案（九）生效前后，其行为是否构罪，以及构成扰乱国家机关工作秩序罪或寻衅滋事罪。
　　第一种观点认为构成扰乱国家机关工作秩序罪。被告人多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，继续扰乱国家机关工作秩序造成严重后果，应以扰乱国家机关工作秩序罪对其定罪处罚。
　　第二种观点认为构成寻衅滋事罪。被告人通过强占政府办公室的方式谋取非法利益，致使国家工作人员无法正常办公，造成恶劣社会影响，情节严重，其行为符合刑法第二百九十三条第一款第三项规定的寻衅滋事罪的构成要件，应以寻衅滋事罪对其定罪处罚。
　　第三种观点认为被告人无罪。
　　【评析】
　　当前我国正处于经济、社会转型时期，各类社会矛盾凸显，受各种因素影响，一些不法分子为了满足个人私利采取多种极端方式扰乱正常社会秩序。如在国家机关前采取围堵、静坐等方式制造事端，严重干扰国家机关工作秩序。刑法修正案（九）增设扰乱国家机关工作秩序罪，对恶意扰乱国家机关等单位工作秩序的行为起到震慑作用，有助于规范社会正常秩序。对于该案争议，笔者同意第一种观点，理由如下：
　　跨法犯之所以跨越新旧刑法，是由于其行为处于连续状态，从实施犯罪行为开始到行为终了为止这一过程中，行为人都是处于犯罪的状态，且跨法犯的犯罪行为终了于新刑法生效后。本案中，被告人张某强占S镇政府办公室起于2015年6月24日，止于2015年12月3日，而刑法修正案（九）于2015年11月1日生效实施，但张某的连续犯罪行为不能因刑法修正案（九）生效时间节点而割裂处理，其跨法连续犯罪行为应作为一个有机整体加以对待。
　　根据刑法第八十九条规定，追诉期限从犯罪之日计算，犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。因此，对跨法犯应以新刑法生效后的犯罪行为对待，统一适用新刑法。本案中，被告人张某前后四次扰乱国家机关工作秩序，且经行政处罚后仍不改正，最后一次犯罪行为持续时间长达数个月，造成国家机关一定时间内无法工作，后果十分严重。在此期间，刑法修正案（九）已生效实施，被告人张某行为完全符合刑法修正案（九）规定的扰乱国家机关工作秩序罪的犯罪构成要件，依法应以扰乱国家机关工作秩序罪追究刑事责任。
　　司法实践中，扰乱国家机关工作秩序行为的目的往往是逼迫政府或其他行政机关满足其非法要求，一旦处理不慎便会引发新的矛盾和问题。因此，对于有正当理由、符合国家规定的申诉、上访行为要严格区分，在扰乱国家机关工作秩序罪的构罪条件上要审慎把关。
　　（作者单位：浙江省平阳县人民法院）