? 裁判要点

1.行政机关应及时履行补偿职责，对于没有正当理由逾期支付补偿款的，行政管理相对人诉求支付利息符合法律规定。

2.当事人提起上诉后，一审判决并未发生法律效力，允许上诉人在不超出原诉请的范围内于二审庭审辩论结束前增加上诉请求，并不必然损害被上诉人的实体权利，且有利于实质解决行政争议。当事人在上诉状中提出要求行政机关给付其迟延支付补偿款的利息的诉讼请求，未改变被诉行政行为基础法律关系，未超出原诉请范围，二审法院一并作出判决，有利于行政争议的实质化解。

? 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再332号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省大连长兴岛经济区管理委员会。住所地：辽宁省大连长兴岛经济区长兴路**。

法定代表人：杨广志，该管理委员会主任。

委托诉讼代理人：王忠岩，该管理委员会工作人员。

委托诉讼代理人：王莉，辽宁同泽律师事务所律师。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：大连天成嘉地海产有限公司。住。住所地：辽宁省大连长兴岛经济区交流岛乡骆驼村/div>

法定代表人：刘一宁，该公司总经理。

委托诉讼代理人：徐铭君，北京市中盾律师事务所律师。

委托诉讼代理人：齐志超，北京大成律师事务所律师。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：辽宁省大连长兴岛经济区交流岛街道办事处。住。住所地：辽宁省大连长兴岛经济区交流岛街道/div>

法定代表人：王忠声，该办事处主任。

委托诉讼代理人：王莉，辽宁同泽律师事务所律师。

再审申请人辽宁省大连长兴岛经济区管理委员会（以下简称长兴岛管委会）、大连天成嘉地海产有限公司（以下简称天成公司）因天成公司诉长兴岛管委会收回海域使用权行政补偿纠纷一案，辽宁省大连海事法院（以下简称一审法院）于2017年12月27日作出（2017）辽72行初22号行政判决。长兴岛管委会、天成公司不服，提起上诉，辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）于2018年11月16日作出的（2018）辽行终594号行政判决。该判决已发生法律效力。长兴岛管委会、天成公司不服，向本院申请再审。本院于2019年12月31日作出（2019）最高法行申2268号行政裁定，提审本案，并依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了询问，现已审理终结。

一审法院查明：2005年12月1日，辽宁省大连长兴岛经济区交流岛街道骆驼村村民委员会（以下简称骆驼村村委会）与天成公司签订《合作开发外海滩涂养殖合同书》，约定改建滩涂位置，其中第一、二养殖区归天成公司使用，第三养殖区归骆驼村村委会使用，承包期限为2005年12月1日至2031年12月1日。2007年1月10日，天成公司与瓦房店市宏福养殖公司（以下简称宏福养殖公司）签订《合作养殖协议书》（以下简称协议书）。协议书中约定，由天成公司和宏福养殖公司共同经营宏福养殖公司的900亩圈地，天成公司负责投石造礁及投放海参苗。2007年9月25日，辽宁省大连长兴岛临港工业区交流岛乡人民政府（以下简称交流岛乡政府）下发《大连长兴岛临港工业区水产养殖项目及盐场动迁补偿实施方案》交政发〔2007〕43号文件（以下简称43号文件）规定了大连长兴岛临港工业区水产养殖项目及盐场动迁补偿实施方案。2008年1月24日，长兴岛管委会所属的大连长兴岛临港工业区交流岛动迁安置指挥部（以下简称指挥部）向天成公司作出《承诺书》，约定交流岛松树咀至三盐场区域内的动迁政策发生变化的，按变化后动迁政策执行。2008年1月26日，天成公司法定代表人刘一宁与指挥部签订了《水产养殖项目动迁补偿协议书》（以下简称补偿协议），其中约定海参、虾圈建筑面积共2019.18亩，海参养殖物净养殖面积共1958.3亩。天成公司法定代表人刘一宁获得海参圈补偿款20391292元，海参养殖物补偿款39987300元。2008年9月22日，天成公司法定代表人刘一宁被刑事拘留，2008年10月24日被逮捕，2013年12月12日，依据二审法院（2013）辽刑二终字第46号《释放通知书》确定释放。2009年1月1日，辽宁省大连长兴岛临港工业区管理委员会（以下简称临港区管委会）作出《大连长兴岛临港工业区征地征海补偿安置暂行办法》（大长管发〔2009〕20号，以下简称20号文件），该文件第十二条规定了港圈养殖补偿中的圈坝由有资质评估机构依据附件九的标准评估补偿。20号文件附件九《海域动迁补偿标准》对每亩海参的数量和补偿标准作了具体规定：构筑物即海参圈的补偿标准为一等每亩17000元至18000元，二等每亩15000元至16000元；养殖物的补偿标准为每亩23000元至24000元。另查，根据一审法院对辽宁省大连长兴岛经济区交流岛街道办事处（以下简称交流岛街道办）的询问笔录，长兴岛管委会动迁时，涉案的第一、二、三养殖区在动迁范围内，当地政府向天成公司的法定代表人刘一宁承诺，如果政策调整按照调整之后的政策执行。根据一审法院对交流岛街道办和骆驼村村委会的调查，长兴岛管委会无法提供签订补偿协议时依据的评估报告。即使长兴岛管委会可以提供评估报告，该评估报告也是在20号文件标准出现之前作出的，当时是据实评估并没有对圈坝及海参圈作出具体等级的划分。而目前涉案海域已被吹填，无法实际测量，骆驼村村委会的意见是可以按照就高不就低的标准进行补偿。

一审法院认为：本案天成公司、长兴岛管委会对主要案件事实以及双方签订行政补偿协议无异议。根据庭审，本案的争议焦点为：第一，天成公司主体是否适格；第二，天成公司的起诉是否超过起诉期限；第三，《承诺书》是否针对涉案第一、二、三养殖区。

关于天成公司主体是否适格问题。长兴岛管委会认为天成公司主体不适格是因为《承诺书》中的征收区域与本案征收区域之间不存在包含关系，且长兴岛管委会按照补偿协议的内容已经全部履行完毕，同时认为天成公司存在欺诈行为，违背诚信原则，严重损害国家利益。一审法院认为，《承诺书》作出的时间早于补偿协议，天成公司基于对该份《承诺书》的信赖而签订了补偿协议，如果符合《承诺书》中约定的事项，长兴岛管委会作为承诺方应当履行其当初的承诺。天成公司主张的变更征收标准的依据是20号文件，该文件第二条规定，“在本行政区域内进行征地征海过程中的补偿安置适用本办法”，这说明在大连长兴岛临港工业区征地征海的过程中适用20号文件确定的补偿方案和补偿标准，而《承诺书》所确定的范围在该行政区域内。根据20号文件和43号文件所作出的补偿金额确有差额，天成公司是该行政补偿行为的相对人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，据此，一审法院认为天成公司主体适格。

关于天成公司的起诉是否超过起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条对诉讼时效的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，因此，本案的诉讼时效应当自天成公司知道或者应当知道权利受到损害之日起计算三年。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，天成公司的法定代表人刘一宁在与长兴岛管委会所属指挥部签订补偿协议后被刑事拘留，随后被提起刑事诉讼，于2013年12月12日经由二审法院确定释放。临港区管委会于2009年1月1日作出20号文件，天成公司法定代表人当时正在进行刑事诉讼，确无可能行使行政诉讼权利。因此，一审法院认为，天成公司这种非由于自身原因耽误的起诉期限应当不计算在起诉期限之内，起诉期限应自其知道或应当知道其权利受到损害开始计算三年。天成公司于2016年2月17日提起诉讼，未超过起诉期限。

关于《承诺书》是否针对涉案第一、二、三养殖区问题。根据本案的查明事实，在动迁时，天成公司法定代表人刘一宁主张第一、二、三养殖区是在当时动迁范围之内，指挥部针对这三个养殖区出具了《承诺书》，只是对第三养殖区进行普查评估之后没有达成补偿协议，没有进行补偿。交流岛街道办作为征海补偿工作的执行机构，了解当时的实际情况，一审法院认为《承诺书》中确认的区域包括第一、二、三养殖区。长兴岛管委会作为征海补偿工作的负责部门，制订征海补偿办法和工作细则，交流岛街道办和骆驼村村委会都是按照长兴岛管委会的要求进行具体的实际操作。因此，本案中作出具体行政行为的主体为长兴岛管委会，长兴岛管委会所属指挥部出具了《承诺书》，长兴岛管委会应当按照其承诺履行职责。长兴岛管委会的这种承诺是对征海补偿款给付义务的承诺，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务。因此，一审法院认为，长兴岛管委会作为行政行为的作出机关，应当承担履行其承诺的义务及给付义务。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，原告主张被告未按照约定履行协议，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决被告继续履行协议并明确继续履行的具体内容，一审法院对天成公司要求长兴岛管委会按照20号文件的补偿标准增加补偿金额的诉请予以支持。

关于补偿金额问题。长兴岛管委会作为征海补偿行政行为的作出机关，无法提供评估报告，进而无法确定圈坝的具体情况。鉴于目前涉案海域已被吹填，无法鉴定评估亦无法确认圈坝的等级和海参养殖物的情况，长兴岛管委会对此应当承担责任。因此，一审法院在参考骆驼村村委会意见的基础上认为关于海参圈的补偿可以参照补偿标准的最高值进行计算即每亩18000元，养殖物的补偿可以参照补偿标准的最高值进行计算即每亩24000元。根据20号文件及其附件九的规定、天成公司与指挥部签订的补偿协议中确定的面积，对于海参圈的补偿，天成公司应当获得海参圈补偿款为2019.18亩×18000元／亩=36345240元，天成公司已经取得20391292元，因此，长兴岛管委会还应补偿给天成公司36345240元－20391292元=15953948元；对于海参养殖物的补偿，天成公司应当获得海参养殖物的补偿为1958.3亩×24000元／亩＝46999200元，天成公司已经取得39987300元，因此长兴岛管委会还应补偿给天成公司46999200元－39987300元=7011900元。综上，长兴岛管委会仍需给付天成公司共计15953948元＋7011900元=22965848元。据此，一审法院于2017年12月27日作出（2017）辽72行初22号行政判决：长兴岛管委会继续履行补偿协议和《承诺书》中的内容并按照20号文件及其附件九《海域动迁补偿标准》于本判决生效后十五日内给付天成公司的征海补偿共计22965848元。

天成公司、长兴岛管委会均不服，提起上诉。天成公司请求：撤销一审判决，依法改判长兴岛管委会继续履行补偿协议和《承诺书》的内容，并按照20号文件及其附件九《海域动迁补偿标准》，支付给天成公司征海补偿款22965848元并赔偿损失（自2009年1月1日起至补偿款22965848元全部还清为止，以22965848元为基数，依照中国人民银行发布的同期贷款基准利率1.3倍计算）。长兴岛管委会请求：撤销一审判决，发回重审或改判驳回天成公司全部诉讼请求。

二审法院查明的事实与一审法院认定的事实一致。另查明，本案起诉后，一审法院于2016年6月20日作出（2016）辽72行初21号行政裁定，裁定驳回天成公司起诉。天成公司不服，向二审法院提起上诉。二审法院于2017年3月1日作出（2016）辽行终913号行政裁定。该裁定认为，本案的审查客体是长兴岛管委会应否按照调整后的标准对天成公司履行补偿职责，应当按照何种标准进行补偿、已领取的补偿款是否达到依法应当给予的补偿标准是本案的审理内容，天成公司已领取款项的合法性不是本案不予受理的条件，一审法院驳回起诉的理由错误，二审法院依法予以纠正。关于天成公司起诉是否超过起诉期限的问题。本案系请求长兴岛管委会履行补偿职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对履责之诉的起诉期限作了明确规定，长兴岛管委会提交的证据不足以证明天成公司的起诉超过法定起诉期限。据此裁定：撤销一审法院（2016）辽72行初20号行政裁定；指令一审法院继续审理。

再查明，辽宁省盘锦市人民检察院指控被告人刘一宁（系天成公司法定代表人）、范铭文、顾晓波、徐君、高德东、于永斌犯诈骗罪一案，二审法院于2013年11月13日作出（2013）辽刑二终字第46号刑事判决，该判决已发生法律效力。该生效判决查明，交流岛乡政府于2007年9月25日下发了43号文件，规定的动迁补偿方案为：水产养殖物、滩涂附着物、为养殖配套服务的水产养殖项目设施均按有资质评估机构据实评估价格予以补偿。指挥部于2007年11月3日通知天成公司总经理刘一宁，将天成公司经营的参圈和归骆驼村使用的参圈纳入交流岛海域动迁范围，并委托大连新华评估有限公司对动迁的海参养殖区进行评估。评估前，刘一宁从他人处借来1000斤海参装入网袋内，事先投放到动迁养殖区参圈内，并以矿泉水瓶及网漂做标记。在评估过程中，刘一宁指使范铭文给顾晓波、徐君人民币1.97万元，顾晓波、徐君将采样的铁框扔到矿泉水瓶及网漂所做标记处，高德东、于永斌伙同他人将事先投入海参养殖圈内的网袋内海参取出，作为该点位每平方米海参的数量，致使大连新华资产评估有限公司作出天成公司海参养殖圈平均亩产海参200余公斤的虚假评估报告结论。2008年1月24日，指挥部向刘一宁出具了《承诺书》，承诺“交流岛松树咀至三盐场动迁区域内的水产养殖项目及育苗室评估，审核工作已结束，现进入补偿金发放阶段，如果动迁户补偿金领取后，此动迁区域内动迁政策发生变化，按变化后动迁政策执行”。依据虚假的评估报告，刘一宁于2008年1月26日与指挥部签订了补偿协议，共获得国家动迁补偿款6041.3848万元。其中海参补偿款3998.73万元。因刘一宁与骆驼村村委会对第三养殖区补偿款发生争议，第三养殖区海参补偿款1712.952万元未领取。2009年1月1日，临港区管委会下发20号文件，第二条规定“在本行政区域内进行征地征海过程中的补偿安置适用本办法”；第十一条规定“海域属于国家所有。因公共利益需要提前收回海域使用权的，依据海域使用权证书核准的项目、面积、使用年限给予相应的补偿”；第三十七条规定“本办法施行以前有关征地征海补偿安置规定与本办法不符的，以本办法为准”。20号文件附件九：《海域动迁补偿标准》对港圈养殖规定“养殖物：海参养殖按每亩400斤，特殊情况除外；一次性作价每亩2.4－2.3万元”。上述事实有举报信、线索说明、声明书、大连长兴岛街道办事处长街办发〔2006〕101号文件、交流岛乡政府43号文件、指挥部公告、骆驼村村委会出具的《村委会记录》《合作开发外海滩涂养殖合同书》、宏福养殖公司出具的《合作养殖协议书》《协议书》、指挥部的《通知》、公告、交流岛街道办水产养殖项目动迁补偿公示表、刘一宁与指挥部补偿协议、大连长兴岛开发建设投资有限公司“关于发放刘一宁参圈动迁补偿费的情况说明”、瓦房店市农村信用合作社交流岛信用社“关于刘一宁动迁补偿部分款项流向情况说明”、专用收款收据、指挥部“关于动迁补偿情况的说明”、海域使用权人更名申请表、使用权变更证明、更名请示、使用权变更协议书、天成公司海域使用权证书、宏福养殖公司海域使用权证书、天成公司登记申请书、公司章程等档案材料、赵来春对从郝忠福处购买海参苗记账单、海参苗投放情况表、公安机关调取的郝春霞卖给刘一宁海参苗记账单、大连新华资产评估有限公司的评估报告、大连国富资产评估司法鉴定所出具的大国富司法鉴定所〔2009〕司鉴字第11号鉴定意见书及证人郝忠福、王春晓、刘学良、张孝、陈广胤、郭崇河、孙玉梁、郝正祥、周伟、郝春霞、葛福强、王清智、刘国俊、王久成、喻明辉、魏洪福、赵来春、王德俊、陈文科、孙文龙、周杰、崔玉革、张振能、张金发、管爱忠、于广泽、任德智、高义成、王玉华、刘学金、车某某、肖凤德、宋守业、孙景伟、于春华、张胜春、刘忠学、于某某的证言在卷证实，刘一宁及范铭文、顾晓波、徐君、高德东、于永斌亦予供认，二审法院予以确认。一审判决作出前，临港区管委会出台了20号文件，在动迁款领取环节，负责动迁安置工作的政府部门向刘一宁作出了《承诺书》，在该《承诺书》未被撤销之前是有法律效力的。20号文件规定的海域征收中港圈养殖的养殖物补偿标准由据实评估改为一次性作价，刘一宁经营的参圈动迁区域内的动迁政策发生了变化，应按变化后的动迁政策执行。根据20号文件标准，刘一宁经营的第一、二养殖区2000.15亩海参应得到4600.345－4800.345万元，第三养殖区823.4866亩海参应得到1704.617－1778.731万元。国家财产并未遭受损失。故对刘一宁上诉称客观上没有骗取国家动迁补偿款及其辩护人所提出刘一宁的行为没有给国家财产造成损失的上诉理由及辩护意见，二审法院予以采纳。该生效判决认为，刘一宁为获取更多的动迁补偿款，通过行贿人与范铭文、顾晓波、徐君、高德东、于永斌共同实施了欺诈行为，在动迁补偿过程中，负责动迁安置工作的政府部门与刘一宁进行协商，并出具了《承诺书》，刘一宁及范铭文、顾晓波、徐君、高德东、于永斌的欺诈行为没有给国家财产造成损失，不具有社会危害性。刘一宁及范铭文、顾晓波、徐君、高德东、于永斌的行为不构成犯罪。故对刘一宁及其辩护人所提刘一宁不构成诈骗罪的上诉理由和辩护意见，予以采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第三项、第二百二十五条第一款第三项、第二款之规定，判决：撤销盘锦市中级人民法院（2013）盘中刑二初字第00001号刑事判决；上诉人刘一宁及原审被告人范铭文、顾晓波、徐君、高德东、于永斌无罪。

二审法院认为：关于天成公司是否为本案适格主体问题。补偿协议虽已履行完毕，但本案系天成公司依据《承诺书》要求长兴岛管委会按照20号文件附件九《海域动迁补偿标准》规定的新的补偿标准履行补偿职责之诉，天成公司作为涉案行政行为的相对人有权提起本案诉讼，故一审法院认定天成公司主体适格并无不当。

关于天成公司的起诉是否超过起诉期限问题。本案系履行补偿职责之诉，长兴岛管委会作为履职主体，应依职权根据《承诺书》按照20号文件附件九《海域动迁补偿标准》及时履行补偿职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。故一审法院对长兴岛管委会提出天成公司起诉超过起诉期限的主张未予支持，并无不当。

关于《承诺书》是否适用于涉案海域问题。长兴岛管委会主张《承诺书》不适用于本案，但二审法院（2013）辽刑二终字第46号生效刑事判决已认定《承诺书》适用于涉案海域，并据此判令刘一宁等人无罪。故本案对此节事实的认定受上述生效刑事判决羁束，对长兴岛管委会的该项主张，无法予以支持。

关于本案补偿标准问题。鉴于涉案海域已被吹填，无法鉴定评估亦无法确认圈坝的等级和海参养殖物的情况，故一审法院按照20号文件附件九《海域动迁补偿标准》规定的补偿标准范围，对涉案每亩圈坝及海参养殖物补偿金额予以酌定，亦无不当。

关于长兴岛管委会主张一审程序违法问题。根据一审卷宗显示，一审法院于2017年11月28日对交流岛街道办主任科员进行询问后，虽未对该询问笔录进行开庭质证，但分别制作笔录对涉案各方进行了询问。涉案各方对该询问笔录均未提出异议，故长兴岛管委会主张一审程序违法没有事实和法律依据，不予支持。

关于天成公司要求的损失赔偿问题。天成公司提出的损失赔偿即支付补偿款利息的主张，因涉案补偿款涉及刑事诉讼，长兴岛管委会未及时履行补偿职责存在客观原因，故一审法院对其该项主张未予支持，并无不妥。据此，二审法院于2018年11月16日作出（2018）辽行终594号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

长兴岛管委会向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，发回重审或依法改判驳回天成公司全部诉讼请求。主要事实和理由为：（一）二审法院作出的（2013）辽刑二终字第46号刑事判决已认定天成公司法定代表人通过贿赂相关人员等手段，使评估机构出具虚假评估报告。虚假评估报告直接影响动迁补偿款的数额，天成公司明显具有获取非法利益的目的。原审法院依据与天成公司具有同一利益关系的骆驼村村委会的意见认定补偿数额存在错误，判令其按照20号文件附件九《海域动迁补偿标准》中的最高补偿标准予以补偿严重损害国家利益。（二）其已按照与天成公司签订的补偿协议将补偿款支付完毕，天成公司提起本案诉讼要求补偿不具有原告主体资格。（三）天成公司提起本案诉讼已超过起诉期限。天成公司的法定代表人刘一宁的刑事案件不影响天成公司主张行政权利。刘一宁于2013年12月12日被释放，而20号文件于2009年公布，天成公司至2016年提起诉讼已经超过起诉期限。本案系行政案件，原审法院适用民事三年诉讼时效，属于适用法律错误。（四）《承诺书》所涉区域范围仅为交流岛松树咀至三盐场动迁区域，而涉案海域不在上述范围内，故《承诺书》不适用于涉案海域。

天成公司答辩称：（一）长兴岛管委会已吹填涉案海域，应按照不低于20号文件规定的补偿标准给予其相应补偿。（二）天成公司作为涉案海域的使用权人，有权提起本案诉讼。（三）本案系履责之诉，补偿职责不因行政机关怠于履责而消灭，其提起本案诉讼未超过起诉期限。（四）生效刑事判决认定《承诺书》适用于第一、二、三养殖区，此属于免证事实。

交流岛街道办意见同长兴岛管委会意见。

天成公司向本院申请再审，请求：撤销二审判决及一审判决的第二项，支持其关于补偿款利息的诉讼请求。主要事实和理由为：依据长兴岛管委会所属指挥部作出的《承诺书》、20号文件及其附件九《海域补偿标准》的规定，海参养殖区内实际有多少海参不再是确定补偿款数额的因素，长兴岛管委会应当按照20号文件的规定给予补偿。补偿款的受偿主体是天成公司而非法定代表人，故法定代表人刘一宁涉诉并不影响长兴岛管委会及时履行补偿职责。即使因法定代表人刘一宁涉及刑事诉讼影响长兴岛管委会作出补偿决定，长兴岛管委会亦应在刘一宁被人民法院生效刑事判决确认无罪后及时发放补偿款。长兴岛管委会未及时支付补偿款，应当给付相应利息。

长兴岛管委会答辩称：生效刑事判决已经认定天成公司及其法定代表人刘一宁是以获得非法利益为目的而投放海参苗。天成公司投放海参苗的目的不是为了正常的生产经营，而是为了非法获得高额补偿款，其行为违反诚实信用原则，《承诺书》及20文件不应适用于天成公司。长兴岛管委会已经与天成公司签订补偿协议且已给付补偿款，不应支付利息。

交流岛街道办答辩意见同长兴岛管委会意见。

本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。另，（2013）盘中刑二初字第00001号案件卷宗中，刘一宁在讯问笔录中陈述“其和郝某某说‘可以找到领导将这3000亩海域纳入征海范围，到时我们就可以得到补偿金了’；下发的动迁补偿实施方案中没有刘一宁的征海范围，但找到动迁办副总指挥，带他找到总指挥，以其承包的海域造成污染为名纳入了政府动迁范围。”（2017）辽72行初22号案中，一审法院对交流岛街道办主任科员的调查笔录记载其认可《承诺书》包含涉案海域。再查明，宏福养殖公司股东有骆驼村村委会等。其中骆驼村村委会认缴出资额40万元，占比68.97%，其他10位自然人认缴出资占比31.03%。宏福养殖公司于2014年7月21日注销。天成公司作为乙方于2007年1月10日与宏福养殖公司作为甲方（系骆驼村村委会村办企业）签订协议书约定“一、如大连长兴岛临港工业区在2007年11月15日前占用该圈，此协议书生效。同时，乙方应将所得的圈内资源补偿总额提取百分之十给甲方。”二审法院于2018年10月24日对骆驼村村委会的询问笔录载明其述称“根据现行政策，第三区海参圈的补偿应分为两部分。一部分是按照圈坝构筑物的等级进行补偿，该部分补偿应归其所有。另一部分根据水体养殖物的面积进行补偿，根据交流岛街道办与天成公司的协议，该部分的10%归村委会所有。”又查明，20号文件第十二条第一款规定：“港圈养殖补偿：采取以亩为补偿计量单位，养殖物按照水生物正常生产亩产量，一次性作价，圈坝由有资质评估机构依据附件九的标准评估补偿；圈坝动迁补偿年限，自签订补偿协议之日起，至海域使用权证书核准的终止日期，年限不足15年的，按补偿标准乘以补偿年限除以15年的公式计算。”涉案各方当事人均认可（2013）盘中刑二初字第00001号卷宗侦查第11卷相关圈坝评估现场勘验记录（以下简称勘验记录）系对涉案圈坝的勘验记录。

本院认为：本案的争议焦点为天成公司是否为本案适格主体、《承诺书》是否适用于涉案海域、天成公司提起本案诉讼是否超过起诉期限、如何确定补偿标准以及应否支付利息。

第一，关于天成公司是否为本案适格主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，天成公司系涉案海域第一、二养殖区的海域使用权人。长兴岛管委会所属指挥部向天成公司出具《承诺书》，约定交流岛松树咀至三盐场区域内的动迁政策发生变化的，按变化后动迁政策执行。此后，虽天成公司法定代表人刘一宁与指挥部签订的补偿协议已履行完毕，但天成公司有权依据《承诺书》提起本案诉讼，要求长兴岛管委会按照新的补偿标准履行补偿职责，其属于适格原告。

第二，关于《承诺书》是否适用于涉案海域问题。二审法院作出的（2013）辽刑二终字第46号生效刑事判决认定《承诺书》适用于涉案海域，（2013）盘中刑二初字第00001号案件卷宗中刘一宁在讯问笔录中的陈述与在一审法院（2017）辽72行初22号案中认可《承诺书》包含涉案海域的陈述亦相互印证，可以认定指挥部出具《承诺书》时本意是适用于涉案海域。

第三，关于天成公司提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。本案系履行补偿职责之诉，一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。在《承诺书》适用于涉案海域的情况下，天成公司主张长兴岛管委会作为履职主体应及时履行补偿职责，其提起本案诉讼未超过起诉期限。

第四，关于本案补偿标准问题。首先，一、二审法院酌定按照20号文件规定的最高补偿标准确定给予天成公司的补偿数额存在不当。其一，二审法院作出的（2013）辽刑二终字第46号刑事判决认为，因刘一宁的欺诈行为没有给国家财产造成损失，不具有社会危害性，故不构成诈骗罪。该判决虽否定了刘一宁构成诈骗罪，但客观上证实了刘一宁为获取更多的动迁补偿款而实施了欺诈行为，其行为应当成为确定补偿数额的重要考量因素。其二，骆驼村村委会与天成公司在补偿事宜中有一定程度的利益一致性。因此，原审法院以参考骆驼村村委会的意见为由，按照20号文件规定的最高补偿标准确定补偿数额，有所不当。其次，原审法院确定的补偿数额不符合20号文件的要求。关于圈坝的补偿数额。其一，20号文件附件九中对圈坝即构筑物的补偿分为一、二、三及以下等次，在备注中对构筑物坝高、坝宽等条件均有明确规定。现本案各方当事人均认可勘验记录系对涉案圈坝的记录，此记录可作为确定圈坝构筑物补偿等级标准的重要参考依据。原审法院可根据勘验记录载明的圈坝数据确定补偿等级。原审法院对此未予查明即以最高标准确定补偿数额，属于基本事实不清。其二，原审法院对圈坝补偿数额的计算方式有误。20号文件第十二条第一款中规定“圈坝动迁补偿年限，自签订补偿协议之日起，至海域使用权证书核准的终止日期，年限不足15年的，按补偿标准乘以补偿年限除以15年的公式计算。”原审法院未查明涉案海域使用权证书核准的终止日期，未正确确定圈坝动迁补偿年限等情况，即按全额计算圈坝补偿款，亦属于认定事实不清。关于海参的补偿数额，在确定此补偿数额时应当将天成公司的法定代表人刘一宁在评估过程存在欺诈行为、存有恶意的情况纳入考量范围，公平公正地确定具体数额。

第五，关于应否给付利息问题。行政机关应及时履行补偿职责，对于没有正当理由逾期支付补偿款的，行政管理相对人诉求支付利息符合法律规定。本案中，应否支持天成公司有关利息的诉讼请求，原审法院应通盘考虑适用20号文件就圈坝、海参等的补偿总额是否高于适用43号文件确定的补偿数额、长兴岛管委会因补偿款的发放涉及刑事诉讼等客观原因未及时履行补偿职责等因素，根据查明的事实，确定长兴岛管委会应否支付补偿款的利息。

综上，一、二审判决认定基本事实不清，主要证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销辽宁省高级人民法院（2018）辽行终594号行政判决及辽宁省大连海事法院（2017）辽72行初22号行政判决；

二、本案发回辽宁省高级人民法院重审。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　杨　迪

二〇二〇年十二月二十六日

法官助理 刘均博

书记员 宫 傲

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申4319号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省沈阳市浑南区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑**世纪路**。

法定代表人：闫占峰，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：金淑艳，女，1958年9月23日出生，汉族，现住辽宁省沈阳市东陵区。

被申请人（一审第三人、二审第三人）：沈阳正发园林绿化工程有限公司。。住所地：辽宁省沈阳市沈河区南关路**

法定代表人：王子宣，该公司总经理。

原审被告：辽宁省沈阳市浑南区城市更新局。住。住所地：辽宁省沈阳市浑**新隆街**/div>

法定代表人：黄宇光，该局局长。

再审申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）因与金淑艳、第三人沈阳正发园林绿化工程有限公司、原审被告辽宁省沈阳市浑南区城市更新局（原辽宁省沈阳市浑南区土地房屋征收管理办公室）履行征收补偿职责一案，不服辽宁省高级人民法院（2019）辽行终432号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

浑南区政府申请再审称：在行政机关未对涉案无证房和构筑物合法性及违法性调查、认定的前提下，一、二审法院判决浑南区政府支付金淑艳无证房征收补偿款691022元，缺少依据。二审法院判决浑南区政府向金淑艳支付国有划拨土地征收补偿款，系适用法律错误。二审法院依据金淑艳在二审庭审中补充提供的《情况说明》认定，金淑艳支付了4800元购买案涉国有划拨土地对价款进而判决浑南区政府补偿其划拨土地征收补偿款依据不足。在浑南区政府不认可评估报告的情况下，一、二审法院参照评估报告确认的评估数额进行裁判，缺少依据。金淑艳在二审程序中主张征收补偿利息损失，二审法院直接判决该损失，存在程序错误。故请求撤销一、二审判决，改判驳回金淑艳的诉讼请求或将本案发回重审。

本院经审查认为：本案的争议焦点是案涉无证房屋、构筑物及国有土地使用权是否应予补偿。

关于案涉无证房及构筑物是否应予以补偿及补偿数额的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。征收范围内的房屋往往情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或者未依法办理审批许可手续的建筑，对于此类建筑，政府应当组织有关部门依法进行调查、认定和处理，并应就此在行政诉讼中承担相关举证责任。负责调查、认定、处理的相关部门具有对未登记建筑的合法性作出认定和处理的法定职责。本案中，浑南区政府既未发布征收安置补偿方案又未对案涉无证房及构筑物进行调查、认定及处理。浑南区政府委托评估机构对案涉无证房及构筑物进行评估，并将评估结果送达金淑艳，金淑艳对评估结果无异议并自动搬迁后，又称评估错误，不予补偿。故在案涉无证房及构筑物并未被认定为系违法建筑和超过批准期限的临时建筑的情况下，浑南区政府关于案涉无证房及构筑物不应予补偿的主张，本院不予支持。关于无证房及构筑物的补偿数额。鉴于诉讼时涉案建筑已被拆除，而评估报告系基于双方当事人共同确定的评估项目及数量而作出，双方当事人对评估数额均无异议，一、二审法院参照评估报告确定无证房及构筑物的估价结果，判令浑南区政府向金淑艳给付无证房及构筑物的补偿款，并无不当。

关于案涉国有土地使用权是否应当给予补偿及补偿数额的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上的房屋征收对象不仅包括房屋，也包括房屋所占用的土地使用权。本案中金淑艳享有使用权的国有土地远远超过正常通行所需面积。因浑南区政府未依法发布征收安置补偿方案，且浑南区政府已经确认土地使用权面积并委托评估机构进行评估，二审法院认定浑南区政府应当对案涉国有土地使用权给予补偿，并依据浑南区政府和金淑艳当时均无异议的评估报告所确定的土地使用权估价结果，判决浑南区政府给付金淑艳国有土地使用权补偿款，并无不当。

关于浑南区政府是否应当给付金淑艳利息的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。一审庭审中，浑南区政府自认对涉案建筑实施了拆除，但具体拆除时间不清楚，金淑艳称其于2012年12月已经履行了自动搬迁义务，但浑南区政府至今未向金淑艳给付征收补偿款。故二审法院判决浑南区政府以2012年12月1日作为利息起算点向金淑艳支付迟延给付补偿款利息，并无不当。

关于浑南区政府称金淑艳在二审程序中主张征收补偿款利息损失，二审法院直接判决该损失存在程序错误的主张。当事人提起上诉后，一审判决并未发生法律效力，允许上诉人在不超出原诉请的范围内于二审庭审辩论结束前增加上诉请求，并不必然损害被上诉人的实体权利，且有利于实质解决行政争议。本案中，金淑艳在上诉状中提出要求浑南区政府给付其迟延支付补偿款的利息的诉讼请求，未改变被诉行政行为基础法律关系，未超出原诉请范围，二审法院一并作出判决，有利于行政争议的实质化解。浑南区政府关于二审法院存在程序错误的主张，本院不予支持。

综上，浑南区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　杨　迪

二〇二〇年十二月二十三日

书记员　　凌白羽