? 裁判要点

1.信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经做出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。2.但是，行政机关启动行政处罚程序后，发现自身没有处罚权，未及时终止行政处罚程序。在有权机关作出行政处罚决定后，经被处罚人请求，没有处罚权的行政机关告知其终止行政处罚程序，属于对当事人权利义务不产生实际影响的过程性行为，并非信访事项的处理。

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? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申3944号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李桐女。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李林敏。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李林中。

上述三再审申请人的共同委托代理人罗秋林、丁佩。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省嘉禾县人民政府。

法定代表人张万冬。

委托代理人曾小平。

委托代理人胡东生。

原审第三人湖南省嘉禾县住房和城乡规划建设局。

法定代表人廖远斌。

再审申请人李桐女、李林敏、李林中（以下简称李桐女等人）因诉被申请人湖南省嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）及原审第三人湖南省嘉禾县住房和城乡规划建设局（以下简称嘉禾县住建局）驳回行政复议申请一案，不服湖南省高级人民法院于2017年12月26日作出的（2017）湘行终939号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年6月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2017年1月13日，李桐女等人向嘉禾住建局邮寄《要求依法履行法定职责申请书》（以下简称听证申请），请求嘉禾住建局对李桐女等人在嘉禾珠泉镇含田高岭安置小区的建设工程是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，履行继续举行听证的法定职责。嘉禾住建局于2017年1月22日作出《对李林敏、李林中、李桐女申请履行法定职责信访事项的答复》（以下简称信访答复），主要内容：1.李桐女等人的请求事项，嘉禾城市管理行政执法局（以下简称嘉禾城管局）作为行政执法部门，已经就该事项举行听证，并作出行政处罚决定。2.对违法建设行为的查处是行政执法机关依职权启动执法程序的事项，不是李桐女等人申请履行法定职责事项。3.根据《中华人民共和国信访条例》第二条规定，李桐女等人的诉求属于信访事项。虽然我局于2015年12月31日向你们送达听证会通知，因执法职权原因没有继续举行听证，但没有向你们说明情况表示歉意。如你们对我局的答复不满意，可在收到本答复之日起30日内向嘉禾县政府或者郴州市城乡规划局申请信访复查。2017年3月17日，李桐女等人申请行政复议，请求确认嘉禾住建局作出的信访答复违法并予以撤销，责令嘉禾住建局履行法定职责。2017年5月8日，嘉禾县政府作出嘉政行复决字（2017）4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），主要内容：嘉禾城管局具有对县城规划区内未取得建设工程规划许可证的当事人进行行政处罚的法定职权，嘉禾住建局虽为城乡规划主管部门，但无相应行政处罚权。嘉禾城管局于2016年4月22日对李桐女等人违法建设是否符合无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形举行了听证，李桐女等人请求嘉禾住建局对该事项继续履行听证法定职责，于法无据。李桐女等人提出的请求事项不是嘉禾住建局的法定职责，其实质是向政府工作部门的投诉请求，根据《中华人民共和国信访条例》第二条规定，嘉禾住建局将李桐女等人请求事项认定为信访事项并作出信访答复正确。另，听证程序属于作出行政处罚前的特定程序，并不是独立的行政行为，不符合行政复议法规定的受理条件，李桐女等人对信访事项处理意见不服的，应当依法申请复查、复核，而不是申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回李桐女等人的行政复议申请。2017年5月18日，李桐女等人提起本案行政诉讼，请求撤销4号复议决定，责令嘉禾县政府重新作出行政复议决定。

另查明，2012年1月19日，湖南省人民政府向郴州市人民政府作出湘政函（2012）12号《湖南省人民政府关于在嘉禾开展相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称12号批复），主要内容：同意在嘉禾城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，嘉禾集中行使行政处罚权的行政机关为嘉禾城管局，嘉禾城管局作为一个独立行政执法部门，行使城乡规划管理等方面的部分行政处罚权，行政处罚权相对集中后，嘉禾相关部门不得再行使已经由嘉禾城管局行使的行政处罚权。因李桐女等人未取得建设工程规划许可证在高岭安置小区进行建设，嘉禾城管局于2016年5月26日分别作出嘉城执决重字（2016）30003、30004号《行政处罚决定书》，认定李桐女等人的违法建设符合无法采取改正措施消除影响的情形，并分别处以罚款及没收部份建筑物的处罚。李桐女等人不服，分别提起行政诉讼。湖南省桂阳县人民法院分别作出（2016）湘1021行初175、176号行政判决，驳回李桐女等人的诉讼请求。李桐女等人不服，提起上诉，郴州市中级人民法院分别作出（2017）湘10行终6、7号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。

郴州市中级人民法院（2017）湘10行初31号行政判决认为，李桐女等人提出的听证申请事项，嘉禾城管局已举行听证并作出行政处罚决定，请求嘉禾住建局继续履行听证职责，实质是对嘉禾城管局作出的行政处罚决定提出质疑，属于申诉信访。嘉禾住建局作出的信访答复，不属于行政复议的受案范围，4号复议决定驳回李桐女等人的行政复议申请，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李桐女等人的诉讼请求。李桐女等人不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终939号行政判决认为，李桐女等人向嘉禾住建局申请听证事项，已由嘉禾城管局举行听证，并作出行政处罚决定，行政处罚决定已被生效判决所羁束。李桐女等人再次申请嘉禾住建局进行听证，实质是对嘉禾城管局行政处罚决定不服的申诉。嘉禾县政府以不属于行政复议受案范围为由驳回李桐女等人的复议申请，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

李桐女等人申请再审称：申请人请求嘉禾住建局继续履行听证义务，系该局的法定职责。嘉禾县政府将申请人的请求认定为信访事项，不属于行政复议受理范围错误。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

嘉禾县政府、嘉禾住建局答辩称：嘉禾城管局已经对申请人的违法建设举行听证，并作出行政处罚决定，该行政处罚决定已经生效裁判确认合法。申请人再次就该事项申请听证，实质上是对行政处罚决定不服的申诉信访。4号复议决定驳回李桐女等人的复议申请，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。请求驳回李桐女等人的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关作出的对当事人权利义务不产生实际影响的过程性行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，嘉禾住建局启动对李桐女等人违法建设行为的行政处罚程序，通知当事人，拟举行听证。但是，事后发现自身缺乏相应的行政处罚职权，暂停听证程序。在有权作出行政处罚的嘉禾城管局举行听证，作出行政处罚决定后，嘉禾住建局针对李桐女等人提出继续举行听证的申请，作出信访答复，告知其相关事实，不再继续举行听证。该信访答复实质是终结行政处罚程序，不再对李桐女等人另行作出行政处罚的程序性告知行为，该行为不可能对李桐女等人的合法权益产生不利影响。因此，嘉禾住建局作出的信访答复，不属于行政复议的受案范围。嘉禾县政府作出4号复议决定，程序性驳回李桐女等人的复议申请，符合法律规定。一、二审判决驳回李桐女等人的诉讼请求，并无不当。

应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（四）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经做出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。但是，行政机关启动行政处罚程序后，发现自身没有处罚权，未及时终止行政处罚程序。在有权机关作出行政处罚决定后，经被处罚人请求，没有处罚权的行政机关告知其终止行政处罚程序，属于对当事人权利义务不产生实际影响的过程性行为，并非信访事项的处理。本案中，信访答复、4号复议决定和一、二审判决均将对因无相应法定职权终止行政处罚程序的告知行为视为信访答复不妥，本院予以指正。李桐女等人主张，嘉禾县政府将其请求事项认定为信访事项错误，理由成立。但是，鉴于信访答复实质是对李桐女等人权利义务不产生实际影响的过程性行为，被诉4号复议决定驳回李桐女等人复议申请的处理结果并无不当，再审本案徒增诉累，且无益于对李桐女等人实体合法权益的保护，本案不予再审。

综上，李桐女、李林敏、李林中的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回李桐女、李林敏、李林中的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　司明灯

审判员　　熊俊勇

二〇一八年九月二十八日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲