行政协议撤销之诉适用期限制度的审查路径

——江苏省泰州医药高新技术产业开发区管理委员会、江苏省泰州医药高新技术产业开发区明珠街道办事处撤销补偿安置协议案

编写｜最高人民法院 王 岩　王 勇

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01裁判摘要

当事人以行政协议违背真实意思表示提起的行政协议撤销之诉，适用除斥期间制度，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。人民法院可依职权主动对除斥期间是否届满进行审查。

02案件基本信息

1.诉讼当事人

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：林某某

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江苏省泰州医药高新技术产业开发区管理委员会(以下简称泰州高新区管委会)

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江苏省泰州医药高新技术产业开发区明珠街道办事处(以下简称明珠街道办)

2.案件索引与裁判日期

一审：江苏省泰州市中级人民法院(2018)苏12行初157号判决(2019年6月4日)

二审：江苏省高级人民法院(2019)苏行终1077号判决(2019年12月26日)

再审：最高人民法院(2020)最高法行申7048号裁定(2020年9月28日)

3.案由

撤销补偿安置协议

03简要案情

2016年5月26日，泰州医药高新技术产业开发区拆迁安置管理办公室就涉案项目发布房屋搬迁公告，并制定补偿安置实施方案。2016年5月28日，林某某所拥有的涉案房屋经评估公司评估，实测建筑面积为56.46平方米，补偿评估总额为53，024元。

2016年6月19日，泰州高新区管委会(甲方)与林某某(乙方)签订涉案补偿安置协议，其中约定：(1)被搬迁房屋的航拍图面积为56.46平方米。(2)乙方自愿选择产权调换补偿安置方式。(3)依据评估报告，被搬迁房屋的补偿价为53，024元。(4)乙方应于2016年6月18日前搬迁完毕，并将腾空的被搬迁房屋交付给甲方拆除。明珠街道办在协议落款处“镇、街”位置盖章。本案庭审中，泰州高新区管委会明确其是搬迁人，明珠街道办系其委托的实施单位。同日，林某某在房屋验收单上签字并将房屋钥匙交出，拆卸公司亦在房屋验收单上盖章。后林某某在回迁安置房号单上签字。

2017年1月5日，林某某以案外人林某与明珠街道办签订的征收补偿协议中涉及的64.85平方米房屋归其所有为由提起民事诉讼，要求林某返还不当得利。对此，江苏省泰州市高新区人民法院于2018年1月15日作出生效民事判决，判决林某赔偿林某某房屋评估价和补偿价损失合计134，242.09元。

2018年12月5日，林某某以涉案补偿安置协议原系空白协议，遗漏64.85平方米的房屋面积，属于显失公平，违背其真实意思表示等为由提起本案诉讼，请求撤销该协议。

一审法院于2019年6月4日作出(2018)苏12行初157号判决，驳回林某某对明珠街道办的起诉，驳回林某某要求撤销涉案补偿安置协议的诉讼请求。二审法院于2019年12月26日作出(2019)苏行终1077号判决，驳回上诉，维持原判。林某某不服一审、二审判决，向最高人民法院申请再审。

04案件焦点

1.被诉补偿安置协议是否存在法定的可撤销情形；

2.林某某提起本案之诉是否已超过撤销权的行使期限。

05裁判结果

最高人民法院经审理认为，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第10条第2款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第14条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《合同法》第55条第1项 规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。根据上述规定，当事人以行政协议违背真实意思表示主张撤销行政协议的，应当对行政协议存在法定的可撤销情形承担举证责任。同时，当事人行使撤销权应当在除斥期间届满前行使，超出该期间即丧失行使撤销权的权利。人民法院可依职权主动对除斥期间是否届满进行审查。本案中，经原审法院查明，林某某于2016年6月19日与泰州高新区管委会签订涉案补偿安置协议，其中载明被搬迁房屋的航拍图面积为56.46平方米。林某某于签约当日即在房屋验收单上签字并将房屋钥匙交出，后在回迁安置房号单上签字。由上述事实可知，涉案补偿安置协议应系协议双方经过协商后自愿达成，且已实际履行。林某某主张该协议签订时系空白协议，违背其真实意思表示，但并未提供证据予以证明。同时，林某某在签订协议时即应知晓该协议所涉房屋补偿面积等内容，其于2018年12月5日提起本案撤销协议之诉，亦已超过上述法律规定的一年除斥期间。此外，对于林某某主张的64.85平方米房屋部分的安置补偿利益，其已通过民事诉讼取得相应的补偿款。林某某若认为其尚有其他安置补偿利益未予实现，可另行救济解决。因此，裁定驳回林某某的再审申请。

06裁判摘要评析

一、行政协议撤销之诉的识别标准

行政合同的本质，就是以一致的意思表示设立、变更、消灭行政法上的权利义务关系。2014年修正的《行政诉讼法》首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，目的在于发挥行政诉讼合法性审查的价值功能，克服以往通过民事诉讼解决行政协议争议的局限，促进协议纠纷的实质性化解。根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第14条规定，当事人认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，有权提起撤销协议之诉。对行政协议案件的司法审查以对行政协议案件类型的准确识别为基础。

行政协议撤销之诉的识别标准主要在于：第一，撤销权的行使主体限于行政协议的相对人。虽然行政协议在性质上为公法关系，但其同样是协议各方主体在法律之下自由协商的结果。赋予当事人对行政协议的撤销权，目的在于对协议相对人未能基于真实意思表示处分自身权利义务的救济。第二，撤销事由限于欺诈、胁迫等法定的可撤销情形。行政协议的订立必须以行政机关与行政相对人共同协商一致为前提。当事人要求撤销行政协议，必须通过向法院提起诉讼的方式，由法院对当事人提出的撤销事由是否符合法定的可撤销情形予以审查、裁判。第三，针对行政协议的订立阶段而提起。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议案件进行了类型化区分，将行政协议从订立、履行、变更、终止的各个阶段均纳入行政诉讼的受案范围。如当事人系对后续协议阶段存有异议，则不能归于撤销协议之诉的范畴。

本案中，泰州高新区管委会出于涉案项目建设需要，与林某某签订涉案补偿安置协议，符合公共利益目的。该协议内容包含行政法上的权利义务，应当认定为行政协议。林某某作为协议相对人，以协议签订违背其真实意思表示为由提起本案诉讼，要求撤销该协议，属于行政协议撤销之诉。

二、行政协议撤销之诉适用除斥期间制度

行政协议兼具行政性与合同性的双重特征，通过行政诉讼解决行政协议纠纷，在适用行政法律规范的同时，仍须以民事法律规范为参照。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第25条采用“两分法”对行政协议案件所适用的期限制度进行了类型化区分。其中，当事人基于协议的合同性提起履约之诉的，适用民事法律规范关于诉讼时效的规定；当事人基于协议的行政性提起撤销行政优益权行为之诉的，适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。撤销协议之诉不涉及协议的“行政性”特征，故不适用行政诉讼关于起诉期限的规定。参照民事法律规范的有关规定，撤销协议之诉属于形成之诉的范畴，应适用除斥期间制度，即协议撤销权必须在除斥期间届满前行使。

所谓除斥期间，是指法律对于某种权利所预定之存续期间，即因时间之经过，当然使其权利消灭之期间。相较于起诉期限，除斥期间具有以下几方面的特征：第一，从期限的可变性来看，除斥期间与起诉期限均为不变期间。根据《民法典》第199条，除斥期间不适用中止、中断和延长的规定。第二，从设置目的来看，除斥期间与起诉期限均倾向于通过督促当事人及时行使权利，尽快消除法律关系的不确定状态，保护社会公共利益。第三，从法律效果来看，除斥期间届满后撤销权人不再具有撤销权，起诉期限届满后当事人丧失诉权，法院不再受理其起诉。

除斥期间是否届满，属于人民法院依职权主动审查的范围。原因主要在于，除斥期间届满，当事人无权再提起撤销协议之诉。根据保护规范理论，当事人具有公法上的权利和利益，是行政法上请求权产生的原因，也是取得诉权的前提。对于行政协议而言，撤销权属于实体权利，但必须在权利的存续期间即除斥期间内行使。除斥期间届满，撤销权本身消灭。如当事人在除斥期间届满后再行要求通过诉讼方式行使该权利，即已丧失请求权基础。同时，从诉的利益角度，如当事人行使撤销权已超过除斥期间，即使经法院审查其提出的撤销事由符合法定的可撤销情形，亦无权改变现有的法律关系，其起诉不具有实体裁判的必要性。本案中，一审法院依职权主动对林某某行使行政协议撤销权是否超过除斥期间进行审查，并无不当。

三、除斥期间是否届满的审查路径

(一)除斥期间是否届满的举证责任分配

根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第10条第2款的规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。据此，撤销协议案件适用民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则，并采用客观证明责任标准，即当作为裁判基础的要件事实真伪不明时，基于预先设定的分配规则由负有举证责任的一方承担不利的法律后果。如前所述，除斥期间是否届满决定当事人是否有权提起撤销协议之诉，属于法院主动审查的范围。因此，当事人就撤销事由承担的举证责任，不仅包括撤销事由的存在，还应当包括基于该事由行使撤销权是否超出除斥期间。如当事人未能就撤销事由的存在及除斥期间届满情况提交证据，则其起诉不具有事实根据。

(二)除斥期间是否届满的主要考量因素

根据《合同法》第55条第1项的规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。对是否超过撤销权行使期限的判断，主要在于审查确定除斥期间的起算时点，具体可以从以下三个方面进行考察：

第一，看撤销事由本身是否成立。对除斥期间起算时点的判断首先依附于对撤销事由本身是否成立的判断。如当事人提出的撤销事由并不足以影响其作出真实意思表示，或当事人未能举证证明撤销事由的存在，则该撤销事由本身即不能成立。第二，看撤销事由在协议签订时是否明知。如当事人提出的撤销事由在协议订立时即已知晓或包含在协议约定中，则应以协议签订时点作为除斥期间的起算时点。第三，看协议内容的实际履行情况。在行政协议已实际履行的情况下，当事人嗣后主张撤销协议，应当举证证明该撤销事由在协议签订时并不知晓或不应知晓，否则除斥期间仍宜从协议签订日起算。

具体到本案中，首先，林某某主张涉案协议签订时系空白协议，但并未对此提交证据加以证明，因此其该项主张不能成立。其次，林某某主张涉案协议在签订时遗漏房屋面积，违背真实意思表示。经查，涉案协议中已载明所涉房屋的面积为56.46平方米，故林某某在签订该协议时已足以据此判断是否存在遗漏房屋面积的情形。最后，林某某于签约当日即在房屋验收单上签字并将房屋钥匙交出，后在回迁安置房号单上签字。可见，涉案补偿安置协议应系协议双方经过协商后自愿达成。据此可知，本案一审法院以协议签订时作为除斥期间的起算时点，具有事实根据。林某某于2016年6月19日与泰州高新区管委会签订涉案协议，后于2018年12月5日向原审起诉，请求撤销该协议，确已超过撤销权的行使期限。

(三)除斥期间届满的裁判方式选择

行政协议纳入行政诉讼的受案范围，意味着行政协议诉讼的提起亦应符合《行政诉讼法》规定的起诉条件，否则应当裁定不予立案或驳回起诉。因此，行政协议案件亦非必须通过实体判决，也可以适用裁定方式结案。从诉讼构造的角度，诉权行使的过程可以划分为起诉要件、诉讼要件、权利保护要件三个阶段。其中，起诉要件强调的是当事人提起诉讼所需要具备的要件，而诉讼要件则是案件要获得法院裁判所需要具备的要件。

第一，在起诉要件的审查阶段。由于立案阶段法院只能对原告提交的起诉书及证据进行审查，除非当事人未举证证明撤销事由的存在，或其起诉材料已反映该撤销事由明显超过除斥期间，其他情形均宜在登记立案后，通知被告提交答辩意见，进一步审查除斥期间的届满情况，而不宜直接裁定不予立案。

第二，在诉讼要件的审查阶段。如果综合原、被告双方的诉辩意见能够认定除斥期间已经届满，此时仍然可以裁定驳回当事人的起诉，而无须进入实体审查，对此本院已有判例。但是，由于对除斥期间的判断往往依附于对撤销事由本身的实体判断，如在该阶段仍无法判断除斥期间的届满情况，从保护当事人合法权益的角度，更宜进一步作实体审理，而不应以欠缺诉讼要件裁定驳回起诉。

第三，在权利保护要件的审理阶段。在该阶段，如经法院审理，当事人行使撤销权确已超过除斥期间，从实质解决争议和提高审判效率的角度，仍宜直接作出实体裁判。本案中，原审法院经对林某某提出的撤销事由是否成立及是否超过除斥期间予以实体审查，认定其提出的撤销事由不能成立，并已超过一年的除斥期间，故判决驳回林某某要求撤销协议的诉讼请求，并无不当。

四、其他需要说明的问题

对行政协议撤销之诉的司法审查，应当将保障行政协议稳定性和行政管理目标的实现作为重要的考量因素，不应轻易否定协议的效力。原因主要在于，行政协议具有公权力的性质，涉及国家、公共利益。行政诉讼对行政协议案件的审理，其首要目的即在于通过监督行政机关依法行政，保障行政协议中行政管理或者公共服务目标的实现。其次是在不损害公共利益的前提下，通过判决行政机关采取补救措施、承担赔偿、补偿责任等以最大限度地保护协议相对人的合法权益。

本案中，林某某对涉案安置补偿协议的主要异议，系认为其另有64.85平方米房屋未包含在涉案协议中。经查，该64.85平方米房屋与涉案补偿安置协议所涉及的56.46平方米房屋并非同一处房屋，本案并不属于对同一房屋存在面积认定错误的情形。且对于该64.85平方米房屋部分的安置补偿利益，林某某已通过民事诉讼取得相应的补偿款。在此情况下，如林某某认为其尚有其他安置补偿利益未予实现，可另行通过提起履行之诉等方式救济解决，本案不应以此否定涉案协议的效力。本院在再审审查过程中，对当事人正确行使救济权利进行了引导，既有利于保护协议相对人的合法权益，促进协议争议的实质化解，也有利于保障协议效力的稳定性和行政管理目标的实现。