行政机关涉公产处分批复的可诉性审查

——山西金创商务代理有限公司诉山西省吕梁市离石区人民政府拆除房屋、拍卖机器案

编写｜最高人民法院 蒋 蔚

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01裁判摘要

1.行政机关作出的同意拆除公有房屋的批复，在性质上属于就房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，至于是何主体具体实施了拆除这一事实行为，并不影响作为法律行为的批复对房屋的处分效力，当事人请求确认拆除房屋违法，该诉讼请求可以认为包括了对行政机关所作批复的异议，批复构成行政案件的诉讼标的。

2.行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。

3.特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。故特定行政行为如果存在对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的可能性，即具备了进入实体审理的必要条件之一。

02案件基本信息

1.诉讼当事人

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：山西金创商务代理有限公司(以下简称金创商务代理公司)

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：山西省吕梁市离石区人民政府(以下简称离石区政府)

2.案件索引与裁判日期

一审：山西省吕梁市中级人民法院(2015)吕行初字第96号裁定(2015年12月28日)

二审：山西省高级人民法院(2016)晋行终215号裁定(2016年7月28日)

再审：最高人民法院(2020)最高法行再67号裁定(2020年11月2日)

3.案由

拆除房屋、拍卖机器

03简要案情

离石区热电厂为国有企业。该厂曾以其所有的房屋、机器作抵押，向原中国工商银行山西省离石县支行多次借款，且未能按约偿还。之后几经转让，金创商务代理公司取得了该笔债权。2010年9月25日，山西省吕梁市离石区人民法院作出(2010)离民二初字第327号判决，判决离石区热电厂限期支付金创商务代理公司借款本金4，935，000元及利息。2011年离石区热电厂改制，职工代表大会通过吕梁市离石区热电厂改制方案。改制方案就资产处置作出规定：由国资委组织相关部门对企业库存实物及设备进行清查核实，聘请中介机构估价；国资委向离石区政府报告评估结果，提出资产处置预案，报离石区政府审定，按照区政府授权，协调相关部门落实资产处置工作。2011年12月14日离石区政府对离石区热电厂企业改制有关问题作出批复，同意吕梁市离石区热电厂改制方案，其中包括同意按法定程序拆除地表公有建筑物。2011年冬季，离石区热电厂的房屋被拆除。2011年12月27日，离石区财政局对离石区热电厂的机器委托拍卖，拍卖成交款收归财政。金创商务代理公司认为离石区政府在未与其协商的情况下，即组织拆除了离石区热电厂全部房屋，拍卖了所有机器，给其造成经济损失，遂向山西省吕梁市中级人民法院提起诉讼，请求确认离石区政府拆除房屋、拍卖机器的行为违法、侵权。

一审法院于2015年12月28日作出(2015)吕行初字第96号裁定，认为金创商务代理公司所诉确认离石区政府将其抵押物拆除、拍卖的行为为违法行为的诉讼请求，不属于行政案件的受案范围，金创商务代理公司应依据《担保法》等相关法律法规寻求救济，裁定驳回起诉。二审法院于2016年7月28日作出(2016)晋行终215号裁定，认为案涉批复中并没有涉及离石区政府组织实施拆除房屋和拍卖机器的行为，金创商务代理公司也没有提供证据证明离石区政府实施了拆除房屋和拍卖机器的行为，因此金创商务代理公司的诉讼请求没有事实根据，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

金创商务代理公司认为二审裁定在认定事实和举证责任分配上均存在错误，向最高人民法院申请再审，请求撤销二审裁定，再审本案。

04案件焦点

1.当事人请求确认拆除房屋违法，并未直接针对离石区政府作出的批复提出诉讼请求，案涉批复是否构成本案诉讼标的；

2.行政机关针对国有企业改制作出的批复，其可诉性如何认定；

3.在审查案件是否符合起诉条件时，就行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响这一要件的审查强度如何把握。

05裁判结果

最高人民法院经审理认为，委托拍卖案涉机器的主体是离石区财政局，并非离石区政府，故金创商务代理公司要求确认离石区政府拍卖机器的行为违法，缺乏事实根据。就拆除房屋行为而言，离石区政府作出案涉批复，其中载明“同意按法定程序拆除地表公有建筑物”。金创商务代理公司的诉讼请求实质是要求离石区政府对案涉房屋被拆除的后果承担责任。离石区政府作出的同意拆除房屋的案涉批复，在性质上属于就案涉房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，至于是何主体具体实施了拆除这一事实行为，并不影响作为法律行为的批复对案涉房屋的处分效力。故本案金创商务代理公司的诉讼请求可以认为包括了对离石区政府案涉批复的异议，案涉批复构成本案的诉讼标的。

可诉的行政行为必然是可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。本案正是由于离石区政府作出的批复，案涉房屋才最终被拆除，该批复属离石区政府行使行政权的法律行为，对案涉房屋产生了处分效力，进而会对作为利害关系人的金创商务代理公司的利益产生实际影响，因而可以认定为可诉的行政行为，离石区政府亦属本案适格被告。一审、二审法院分别裁定驳回起诉、驳回上诉，确有错误。综上所述，裁定撤销一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。

06裁判摘要评析

本案当事人金创商务代理公司的诉讼请求之一为确认离石区政府拆除房屋的行为违法。一审认为金创商务代理公司的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，二审认为金创商务代理公司的诉讼请求缺乏事实根据，最终裁定驳回金创商务代理公司的起诉。最高人民法院经再审后裁定撤销一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。最高人民法院这一裁判结果实际涉及三方面问题。

一、关于对诉讼请求的理解及诉讼标的的框定

金创商务代理公司认为其对案涉房屋享有抵押权，而离石区政府在未与其协商的情况下，即组织拆除了案涉房屋，给其造成了经济损失，请求确认离石区政府组织拆除房屋的行为违法。二审法院认为离石区政府仅是作出同意拆除房屋的批复，该批复中并不包括具体实施拆除房屋行为的内容，亦无证据证明离石区政府具体实施了拆除房屋行为，遂以缺乏事实根据为由维持了一审驳回起诉的裁定结果。从表面上理解，金创商务代理公司的起诉系针对离石区政府组织拆除房屋的行为，拆除房屋行为在性质上属于事实行为，如果将金创商务代理公司的诉讼请求局限在具体的拆房行为层面，则二审法院的处理似无不当。另外，金创商务代理公司之所以围绕案涉房屋提起诉讼，乃是因为其主张对案涉房屋享有抵押权，而拆除房屋的行为导致其主张享有的抵押权灭失，进而给其造成了经济损失。就此而言，如果对金创商务代理公司的诉讼请求作更深一层的理解，则可以认为金创商务代理公司意欲要求离石区政府对其所主张的经济损失承担责任。在此基础上，便需要进一步考察离石区政府与金创商务代理公司的经济损失间是否存在实质联系，从而确定本案金创商务代理公司针对离石区政府的起诉是否具有作为行政诉讼起诉条件之一的事实根据。

本案中，金创商务代理公司并未提供证据证明离石区政府具体实施了拆除房屋行为，离石区政府在诉讼中亦否认其具体实施了该行为。离石区政府与案涉房屋之间的联系，在于其作出了同意拆除房屋的批复。案涉房屋属于作为国有企业的离石区热电厂的财产，在性质上属于公产。离石区热电厂如是在正常经营范围内处置作为公产的案涉房屋，如对外出租、设定抵押等，则属企业日常经营行为，一般不需报请有权行政机关审批。但对拆除的案涉房屋行为则超出了企业日常经营行为的范畴，未经有权行政机关批准，离石区热电厂不得擅自实施。故离石区热电厂在其上报的企业改制方案中包括了对案涉房屋的处置内容。离石区政府经审核后作出同意拆除房屋的批复，在性质上属于就案涉房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，该批复的最终后果即是导致案涉房屋被拆除。至于是何主体具体实施了拆除这一事实行为，并不影响作为法律行为的批复对涉案房屋的处分效力。按此逻辑，即可以认为离石区政府因作出案涉批复而与金创商务代理公司所主张的经济损失间存在实质联系，金创商务代理公司的诉讼请求实则包括了对离石区政府案涉批复的异议，案涉批复也即可以构成本案的诉讼标的。实际上，二审法院在其裁判理由中已经对案涉批复作了一定程度的审查分析，遗憾的是其未能对金创商务代理公司的诉讼请求作更深一层的理解认定，亦未能进一步厘清金创商务代理公司的诉讼请求与案涉批复之间的联系，从而错误地裁定维持一审结果。

在行政诉讼中，对诉讼标的的确定直接关乎起诉是否符合起诉条件，同时也会对实体裁判结果产生实质影响，故而对诉讼两造均具有重要意义。就人民法院而言，考虑到实践中提起行政诉讼的原告方一般诉讼能力相对偏弱，对自身诉讼请求的表达和阐述难免有失精准妥当，本着坚持以人民为中心的指导思想，从更好保护公民、法人或其他组织合法权益，注重实现实质正义的角度出发，在必要情况下可对原告诉讼请求作出合理程度的实质认定，而非简单局限于原告方的诉状或口头表达，从而确保更加准确框定诉讼标的，更好把握原告方实质诉求。

二、关于行政机关针对国有企业改制类批复的可诉性

在行政诉讼领域，行政行为的可诉性至少包括三方面含义，一是对该行政行为的行政相对人而言，其得针对该行政行为向法院提起行政诉讼，法院不得以不属受案范围为由拒绝受理；二是对法院而言，如果相对人的起诉同时符合其他起诉条件，法院得(必须)对被诉行政行为依法进行审查；三是对作出该行政行为的行政机关而言，其必须就该行政行为接受法院的司法审查，而不得以不属受案范围为由进行抗辩。举凡存在行政诉讼制度的国家、地区，尚无将所有行政行为均纳入司法审查的制度设计，司法对行政行为进行有限范围的审查可谓行政诉讼之基本规律之一。根据《行政诉讼法》第2条第1款、第12条、第13条的规定，考察特定行政行为是否属于受案范围，首先须确定其不属于《行政诉讼法》第13条所规定的排除范围。在此基础上，还须进一步考察该行政行为是否会侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，也即《行政诉讼法解释》第1条第2款第10项所规定的是否会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。质言之，可诉的行政行为必然是会侵犯公民、法人或其他组织合法权益的行政行为，也即会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。

实践中，行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。如前所述，本案中离石区政府针对离石区热电厂作出的涉国有企业改制的批复构成本案诉讼标的。在此基础上，认定案涉批复是否具备可诉性，还须进一步考察其对金创商务代理公司的权利义务是否会产生实际影响。具体而言，离石区政府针对案涉房屋作出了明确批复，即同意按法定程序拆除。正是由于离石区政府作出的批复，案涉房屋才最终被拆除，该批复属离石区政府行使行政权的法律行为，对案涉房屋产生了处分效力，并最终导致案涉房屋被拆除，以及金创商务代理公司所主张的对案涉房屋享有的抵押权灭失。由此可见，离石区政府作出的案涉批复会对作为利害关系人的金创商务代理公司的权利义务产生实际影响，因而可以认定为可诉的行政行为。

与此同时，在审查行政机关针对国有企业改制，以及针对国有资产等作出的各类批复是否具备可诉性时，除须考量其是否会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响外，还须注重分清行为的性质。如案涉行为是行政机关履行出资人职责的行为，则其在性质上属于民事行为，当然不具备行政诉讼的可诉性；如案涉行为是行政机关行使行政管理职责的行为，在性质上即属于行政行为，符合行政诉讼对审查对象在行为性质上的法定要求。

三、关于起诉条件审查阶段就行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的要件审查强度

现行《行政诉讼法》在保障诉权行使的正当性方面，其制度设计主要是关于起诉条件的规制，不符合起诉条件的，认定为起诉不合法，或不予立案或驳回起诉。根据《行政诉讼法》的相关规定，法定的起诉条件包括原告资格、被告资格、诉讼请求、事实根据、受案范围、管辖等多方面内容。在应然层面，各方面内容之间存在受案范围—原告资格—被告资格—请求权基础—起诉期限的诉讼逻辑排序。其中，受案范围是起诉条件审查环节第一顺位的审查要件，如果被诉行为不属于行政诉讼的受案范围，则根本无须进一步讨论原告资格、被告资格、请求权基础等后续要件。

根据《行政诉讼法解释》第1条第2款第10项之规定，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为不属行政诉讼的受案范围。除诸如《行政诉讼法》第13条所规定的明显不属行政诉讼受案范围的情形外，在受案范围审查环节对特定行政行为是否属于行政诉讼受案范围的主要争议或者说审查核心往往在于其是否会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。另外，由于我国行政诉讼法并未对起诉要件与诉讼要件进行分层规定，被诉行政行为对公民、法人或其他组织权利义务的影响既是起诉条件中受案范围环节所需审查的要素，也是实体审理中确定对原告方利益保护程度、行政机关承担责任程度等方面所需审查的要素。换言之，在逻辑上法院于一个诉讼程序中需要就被诉行政行为对公民、法人或其他组织权利义务的影响性进行两次审查——即使实践中这两次审查往往合并为一次。有鉴于此，有必要探讨在起诉条件审查环节和实体审查环节，就被诉行政行为的影响性这一要件，如何在审查强度方面作出区分。

前文已述，可诉的行政行为必然是会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。这里的“会”产生影响，应该包括两种情形，一是可能产生影响，二是必然产生影响。如果可径行作出“必然产生影响”的判断，则当然无须纠结是否属于受案范围，而是可直接在实体审查环节对影响性进行具体审查判断，此时即属于起诉条件和实体审查两个环节合并的情形。另外，如果不能得出“必然产生影响”的判断，则在起诉条件审查环节，对被诉行政行为影响性的审查强度，在达到可以认定存在可能性时，即告满足。盖因如果在起诉条件审查环节即要求作出行政行为是否必然会产生影响的判断，便可能将那些原本经实体审查后可以确定属于必然产生影响的行政行为，因在起诉条件审查环节不当设置了较高的审查强度而被排除在行政诉讼的受案范围之外。换言之，在起诉条件审查环节如已认定被诉行政行为存在影响公民、法人或其他组织权利义务的可能性时，(在同时满足其他起诉条件的情况下)便应进入实体审查环节对其影响性进行具体审查判断，即使最终经审查后认定并不存在实际影响，此时仍可判决驳回诉讼请求，而不至于出现不当限缩受案范围的情形。比如在本案中，金创商务代理公司认为离石区政府作出的案涉批复侵犯了其合法权益，最高人民法院经审理后认定案涉批复会对金创商务代理公司的利益产生实际影响，实则是认为案涉批复至少存在影响金创商务代理公司权利义务的可能性，故已经满足了起诉条件审查环节对被诉行政行为影响性的审查强度要求，进而裁定指令一审法院继续审理。

实际上，《行政诉讼法》第12条所列举的可诉情形，均写明或包含有“公民、法人或者其他组织认为”这一语义限定，也即原告只要“认为”特定行政行为对其权利义务产生了实际影响，便可提起行政诉讼，而后由法院对原告的这一“认为”进行审查判断。“认为”可能成立，得进行实体审理；“认为”不成立，认定不属行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》的此种规定，所体现的也是在起诉条件审查环节不宜对被诉行政行为影响性这一要件的审查强度作过高设定的理念，反映出行政诉讼法切实保护诉权的立场。对此，人民法院必须作到正确理解、有效落实。