? 裁判要点

1.行政相对人与行政机关虽未签署书面行政协议文本，但双方之间存在具备行政协议的必要条款，符合行政协议的基本特征和成立要件，且具备明显的公共行政管理属性的文件。据此，该文件应作行政协议理解。

2.机构调整是行政体系的内部事项，行政机关与公民、法人及其他组织之间的行政法律关系不涵括该事项，所以机构调整不应成为行政相对人主张权利的阻碍。

? 裁判文书　

湖北省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鄂行终657号

上诉人（原审被告）武汉市青山区人民政府（武汉化学工业区管理委员会），住所地湖北省武汉市青山区冶金大道11号临江大道868号。

法定代表人刘栿堂，区长。

委托诉讼代理人罗向阳，湖北得伟君尚律师事务所律师。

委托诉讼代理人胡雪艳，湖北得伟君尚律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）武汉市云辉鸿越建材有限责任公司，住所地湖北省武汉市青山区八吉府街农科中心。

法定代表人胡子云，执行董事。

委托诉讼代理人王琼霞，上海市锦天城（武汉）律师事务所律师。

委托诉讼代理人赵聪聪，上海市锦天城（武汉）律师事务所律师。

上诉人武汉市青山区人民政府（武汉化学工业区管理委员会）〔以下简称青山区政府（化工区管委会）〕因被上诉人武汉市云辉鸿越建材有限责任公司（以下简称云辉鸿越公司）诉其未按约定履行拆违协议一案，不服武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日受理后，依法由审判员黄莹、审判员胡正伟、审判员李伟组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。武汉化学工业区（以下简称化工区）党工委副书记、化工区管委会常务副书记、青山区政府党组副书记陈兴平作为行政机关负责人出庭应诉。青山区政府（化工区管委会）的委托诉讼代理人罗向阳、胡雪艳，云辉鸿越公司的法定代表人胡子云及委托诉讼代理人赵聪聪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

云辉鸿越公司起诉请求：判令青山区政府（化工区管委会）向其支付拆工费178.611万元，并承担本案诉讼费用。

原审法院经审理查明：2012年12月19日，经化工区规建局、城管执法大队、八吉府街办事处、农科服务中心相关负责人与云辉鸿越公司法定代表人胡子云多方磋商议定，达成一致意见：云辉鸿越公司自行将位于农科服务中心内的厂房在12月24日前完成拆除，拆工费由规建局按每平方米200的单价报化工区管委会支付。在落款日期为“二零一六年四月二十七日”的《关于云辉公司自拆费的情况说明》（以下简称2016年《情况说明》）上，化工区城管局、规建局、八吉府街办事处等4名工作人员予以签字确认，该情况说明明确厂房面积为8930.55平方米，2012年12月24日该厂房完成自拆，按照专题会议精神，化工区管委会应支付云辉鸿越公司自拆款178.611万元。2017年12月27日，化工区管委会办公室印发（195）号会议纪要，明确对以前承诺的事项，在违建完全拆除后兑现，并将此项经费由财政局列入2018年财政预算。因收到胡子云的信访件，2018年8月17日，武汉市青山区城市管理委员会向胡子云出具《关于胡子云云辉鸿越公司自拆拆工费未支付的处理意见书》，该意见书对前述事实予以认定，同时认定2018年4月18日，其部门组织相关单位负责人对云辉鸿越公司现场进行了探勘验收，该公司院内仍有一处占地面积240平方米的钢结构构筑物未拆除，并开会要求云辉公司立即拆除并承诺不再新增违建。8月15日，经工作专班现场确认，当事人已将钢结构构筑物拆除，并最终以城管委没有支付违法建筑自拆费的法律依据和先例为由，建议由化工区管委会按照2017年195号会议纪要精神责成有关部门妥善处理，并告知胡子云如对该意见不服，可向青山区信访办申请复查。2018年12月21日，云辉鸿越公司向八吉府街办事处诉求落实自拆拆工费问题，2019年2月18日，该办事处向胡子云作出《关于胡子云诉求落实云辉鸿越建材公司自拆拆工费问题的处理意见书》，对胡子云请求不予支持，并告知如对意见不服，可向青山区（化工区）信访事项复查复核委员会申请复查。胡子云依告知申请复查，青山区（化工区）信访事项复查复核委员会于2019年4月25日作出《关于胡子云信访事项的复查意见书》，维持八吉府街办事处的处理意见，并告知如不服可向武汉市信访事项复查复核委员会申请复核。武汉市信访事项复查复核委员会于2019年5月29日向胡子云作出《申请复核不予受理告知书》，指出《关于胡子云诉求落实云辉鸿越建材公司自拆拆工费问题的处理意见书》不符合《信访条例》相关程序规定，并撤销了青山《关于胡子云信访事项的复查意见书》，同时指出本案争议问题依法应当通过诉讼途径解决。云辉鸿越公司不服，提起本案诉讼。

另查明，青山区委、青山区政府于2018年2月6日印发青文〔2018〕1号《关于印发〈青山区（武汉化学工业区）机构整合工作方案〉的通知》，明确化工区的行政审批、行政执法、市场监管、安全生产、环境保护、财政管理等社会管理和公共服务事项统一由青山区负责，按照“费随事转”的原则，原武汉化工区承担的社会事务管理经费，由武汉化工区财政局切块给青山区财政局予以保障。

原审法院认为，本案的争议焦点为：（一）本案涉及的行政协议是否成立并合法有效；（二）行政协议双方当事人及本案责任主体如何确定；（三）行政协议中双方当事人的义务履行情况如何认定；（四）云辉鸿越公司是否存在屡拆屡建、未完全拆除等问题，与本案关系如何，以及本案是否超过诉讼时效。

（一）关于本案涉及的行政协议是否成立并合法有效的问题。行政协议是行政主体为实现一定的行政管理目的，在其职权范围内与相对人在意思表示一致的基础上达成的具有行政法上的权利、义务内容的协议。关于本案涉及的行政协议的形式要件，主要是云辉鸿越公司所举证据《关于八吉府街农科服务中心规划卫片云辉鸿越公司自拆情况的会议纪要》（以下简称2012年《会议纪要》）。在该纪要中，规建局、城管执法大队、八吉府街办事处等政府相关职能部门的负责人，作为行政主体一方的代表，与相对人即云辉鸿越公司法定代表人胡子云磋商议定，达成了一致意见，形成了行政法上的权利、义务关系。在该会议纪要上，有上述政府职能部门工作人员和行政相对人云辉鸿越公司法定代表人胡子云的签名，该协议即已达成。关于青山区政府提出的行政协议的形式和行政主体的问题，由于相关法律法规以及司法解释对于行政协议的格式并没有固定要求，本案中采用会议纪要形式，对双方达成的一致意见进行书面记录并由各方当事人签字并不违反相关规定。至于青山区政府提出没有行政主体的印章问题，由于目前的法律法规对行政协议的形式没有明确规定，《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”参照该规定，盖章只是合同成立的条件之一，双方当事人的签字与盖章具有同等法律效力。而关于行政协议的合法有效性，也是青山区政府的主要答辩意见，即向违法当事人支付拆工费不符合法律规定。本院认为，双方当事人对本案涉及的建设工程未办理审批手续并无异议，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五条等的规定，违规建设并不是只有强制拆除一条路径，如果可以采取改正措施的，可以限期改正。在本案中，行政机关并未适用违法建设的强制拆除程序，也没有证据证明行政机关将该建设认定为应当强制拆除的建筑而通知云辉鸿越公司自行拆除，而是用其认为更加简便高效的协商拆除的方式进行处理，且给予行政相对人的费用也不是补偿费，而是由云辉鸿越公司自行拆除的拆工费。截止目前，尚未发现有相关规定对行政机关的此种做法明令禁止。故在该行政协议无重大且明显违法的情况下，对该协议的合法有效性予以确认。而对于行政主体一方先通过协商方式，让行政相对人将违规建设拆除，后自己又以此种做法违法为由拒绝履行先前约定好的义务的做法，法院不予支持。

（二）关于本案涉及的行政协议双方当事人及本案责任主体的确定问题。由于载明协议双方权利义务的2012年《会议纪要》上并未明确列明协议当事人，对于行政相对人，双方当事人均无异议，即为云辉鸿越公司。关于行政主体的确定问题，在该纪要的最后明确提出的支付拆工费的责任主体为“管委会”。需要特别指出的是，该纪要中提及的“管委会”在本案行政机关出具的不同文件材料中出现了不同的表述，如“武汉化工区管委会”、“化工区管委会”、“化工区”、“武汉化工区”、“武汉市化工区”、“化工园区管委会”、“管委会”等，而综合全部在案材料，上述提及的名称均应指的是“武汉化学工业区管理委员会”或该单位名称的简称。参与该纪要的行政人员为化工区管委会的相关职能部门负责人或代表，而纪要明确的责任主体为化工区管委会，加之原被告双方提交的证据材料即化工区管委会2017年12月27日印发的（195）号会议纪要对云辉鸿越公司的自拆费予以了认可，视为对本案行政协议本身的认可。综上，可以认定本案行政协议的行政主体为化工区管委会。关于本案的责任主体确定问题，云辉鸿越公司在起诉时列明的被告是“武汉市青山区人民政府（武汉化工区管委会）”，送达应诉材料时也是按其列明的被告进行送达，最终答辩人是青山区政府，而在答辩状中以及法院就被告确定问题专门向青山区政府调查询问时，青山区政府均未提出自己不是适格被告。同时，由于青山区与化工区在2018年进行机构整合的文件中也明确“费随事转”的原则，将化工区管委会财政局切块给青山区财政局予以保障。综上，本案的责任主体应为青山区政府。

（三）关于行政协议中双方当事人的义务履行问题。从云辉鸿越公司提交的2012年《会议纪要》、2016年《情况说明》可以看出，双方约定的对方当事人的义务主要是云辉鸿越公司在2012年12月24日前完成其厂内厂房的自拆，化工区管委会以每平方米200元的标准向其支付自拆费。而关于应拆面积在该会议纪要中却并没有约定，也未提及违建面积总数以及是否应该拆除所有建筑，只是说明由相关人员实地测量。在云辉鸿越公司提交的2016年《情况说明》中明确了实际拆除面积和化工区管委会应支付的自拆款数额，即化工区管委会相关职能部门的工作人员现场测量了云辉鸿越公司完成的自拆面积为8930.55平方米，确定了化工区管委会应支付的自拆款为178.611万元，并有工作人员签名认可，故云辉鸿越公司已经完成了行政协议约定的义务。青山区政府在答辩和举证时表明云辉鸿越公司院内的若干建筑群均为违法建筑，违建面积为13000平方米，这些内容在行政协议中未提及，法院根据现有证据无从查证，而本案审理的对象是该行政协议的履行情况，故对青山区政府的该主张不予支持。而从全案的证据和青山区政府的答辩看，化工区管委会和青山区政府并未履行相应的付款义务。

（四）关于云辉鸿越公司是否存在屡拆屡建、未完全拆除等问题，与本案关系如何，以及本案是否超过诉讼时效的问题。案涉行政协议中对云辉鸿越公司如果拆后重建应当承担什么样的责任并未约定，而在化工区管委会相关职能部门工作人员签字认可的另外一份情况说明中，云辉鸿越公司已经于2012年12月24日完成自拆。故青山区政府主张的该公司存在屡拆屡建、未完成拆除的答辩理由无证据支持，且与本案行政协议的履行没有直接必然的关联。如果青山区政府认为云辉鸿越公司有新的违建，可以依法行使自己的查处职权进行处理。关于本案是否超过诉讼时效的问题，化工区管委会相关职能部门的工作人员直到2016年4月27日才出具《情况说明》，证明云辉鸿越公司于2012年12月24日完成自拆，并测量确定自拆面积和化工区管委会应当支付的自拆款具体数额，该公司这才有主张自己权利的基础，且之后一直在政府各职能部门之间奔走，要求行政机关履行本案行政协议约定的义务，并根据相关职能部门出具的意见书继续向相关部门主张自己的权利，直至武汉市××室告知其可向当地法院提起诉讼后，云辉鸿越公司立即提起了本案的诉讼，故青山区政府主张云辉鸿越公司的起诉超过诉讼时效不符合客观实际和相关法律规定，对青山区政府的该答辩理由不予支持。

综上所述，云辉鸿越公司与化工区管委会之间存在合法有效的行政协议，在云辉鸿越公司履行了协议约定义务的情况下，青山区政府应当履行协议约定的给付自拆费的义务。云辉鸿越公司的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条之规定，判决：青山区政府在判决生效之日起30日内支付给云辉鸿越公司拆工费178.611万元。一审案件受理费50元，由青山区政府负担。

青山区政府（化工区管委会）上诉称：1.原审法院认定青山区政府为本案适格被告错误。2012年《会议纪要》等书面材料不是青山区政府作出，相关签字人员也不是青山区政府的工作人员。与本案有直接利害关系的是化工区管委会，但其未参加原审诉讼活动。原审法院以机构调整方案为依据认定青山区政府系本案适格被告，但机构调整尚未完成，在法律意义上青山区政府与化工区管委会均是独立法人。2.原审法院审判程序违法。2020年5月20日，原审法院组织进行现场调查，但未制作调查笔录，遗漏云辉鸿越公司拆除实际面积未达到8930.55平方米的重要事实。3.原审法院采信证据及认定事实错误：①原审判决认定了云辉鸿越公司提交的2012年《会议纪要》的证据效力，但该会议纪要并不代表云辉鸿越公司已经完全拆除了违法建筑。②2016年《情况说明》是无法说明来源的复印件，且附件不完整，形成时间也不同，不能作为云辉鸿越公司自拆情况的确认手续。其所附《规划卫片统计表》形成于2012年12月21日，记载厂区面积为8930.55平方米，是对要拆除的违法建筑进行的统计，不是对实际拆除面积的确认。③原审判决认为青山区政府（化工区管委会）未实质反对云辉鸿越公司提出的未履行支付自拆费义务的主张，只解释了未履行支付义务的原因。但支付拆工费没有法律依据，且云辉鸿越公司并未全部拆除违法建筑，青山区政府（化工区管委会）不支付拆工费即实质性的反对。④青山区政府（化工区管委会）于2019年11月16日收到应诉通知书，于2019年11月29日提交行政答辩状、法律依据目录及《武汉市化工区城乡规划实施情况遥感监测变化图斑信息反馈表》《武汉化工区管理委员会专题会议纪要》两份证据，后因在开庭前发现云辉鸿越公司厂区内仍有违法建筑未拆除，遂向原审法院汇报了相关情况并当庭补充提交了《规划卫片违法图斑查处情况明细表》及云辉鸿越公司厂区历年卫片，云辉鸿越公司在庭审质证时对上述证据的真实性均无异议，原审法院不予采信错误。⑤青山区政府（化工区管委会）提交的2012年9月14日和2020年4月19日云辉鸿越公司拆除面积的卫片对比及文字说明、云辉鸿越公司卫片变化说明、2009年至2019年间云辉鸿越公司在91-F图斑范围的卫片共22张，均来源于谷歌地图官方网站，并附上了情况说明，如实反映了多年来该厂区违建情况，原审法院不予采信错误。⑥原审判决认定“化工区管委会相关职能部门的工作人员现场测量了原告完成的自拆面积为8930.55平方米……”与事实不符。2012年《会议纪要》载明云辉鸿越公司应于12月24日之前完成自拆，2012年12月21的《规划卫片统计表》统计了云辉鸿越公司应完成拆除的六处建筑，实际上该公司只拆除了一部分。4.原审判决适用法律错误：①原审判决认为“截止目前，尚未发现有相关规定对行政机关此种做法明令禁止。故在该行政协议无重大且明显违法的情况下，对该协议的合法有效性予以确认”不当。原审已查明“双方当事人对本案涉及的建设工程为办理审批手续并无异议”，行政机关与违法建设人约定由行政机关承担违法建筑自拆费用的行为无法律依据。②青山区政府（化工区管委会）除在最早的答辩意见中未提出自己不是适格被告外，在补充答辩意见、庭审中均明确提出不是适格被告的答辩意见并记录在卷，原审判决认为“本案的责任主体应为被告青山区政府”与实际情况不符。综上，请求本院：1.撤销武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初175号行政判决，改判驳回云辉鸿越公司的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由云辉鸿越公司承担。

云辉鸿越公司二审答辩称：1.青山区政府作为支付拆工费的主体，是本案的适格当事人。青山区政府官网于2018年2月26日发布“武汉市青山区（武汉化学工业区）机构整合工作顺利完成”报道，称原化工区的社会管理和公共管理事项统一由青山区负责（包括财政管理），由此可见青山区政府是本案适格被告。2.2012年《会议纪要》无论内容主题还是形式，均符合行政协议的法律规定，合法有效，法律应维持行政行为的安定性，保护行政相对人的信赖利益。云辉鸿越公司早在2012年12月就按照该会议纪要内容履行了自行拆除厂房的义务。2012年12月21日，相关部门的工作人员向云辉鸿越公司送达了《规划卫片统计表》，确认自拆房屋的占地面积和建筑面积，并对拆除后厂房状况进行了拍照验收。在此情况下，青山区政府也应遵循契约精神、遵循诚实守信原则，足额向云辉鸿越公司支付拆工费。3.在云辉鸿越公司已经履行了自拆义务的情况下，青山区政府拒不履行支付拆工费义务，严重损害云辉鸿越公司的信赖利益，也伤害自身公信力。原审判决事实认定清楚，适用法律正确，青山区政府的上诉请求无任何法律依据与事实依据，应予驳回。请求本院：驳回上诉，维持原判。

云辉鸿越公司及青山区政府（化工区管委会）在原审提交的证据均随卷移送本院并经庭审质证。对于云辉鸿越公司原审提交的2016年《情况说明》所附《规划卫片统计表》，青山区政府（化工区管委会）认为其系拆除前形成，用于确认拆除范围，云辉鸿越公司认为其系拆除后测量的实际拆除面积。对于该证据的证明目的，本院认为应作如下理解：首先，2012年《会议纪要》第3点载明“12月22日早9时，胡子云负责对农科服务中心内厂房进行自拆，由城管执法大队钱凯负责雇用两台拆迁机械和三十名民工”，而《规划卫片统计表》上各在场人员签字日期均为2012年12月21日，在该会议纪要确定的拆除日期之前。胡子云在二审庭审中自述其于2012年12月20日、21日自拆，但未提交证据证实，其提交的2016年《情况说明》载明“2012年12月24日该厂房完成自拆（附：拆后照片）”，即实际拆除时间在制作《规划卫片统计表》之后；其次，2016年《情况说明》所附拆后照片显示，拆除范围内仍留有部分建筑物，至少可看出有一处建筑物仅拆除了最上面一层，剩余部分仍构成违法建设状态，显然与12号《会议纪要》的目的相悖，在此情况下将相关工作人员制作的《规划卫片统计表》理解为对完成拆除情况的确认，明显与常理不符；最后，工程测量一般情况应当是测量在前、拆除在后，拆除房屋后再对其建筑面积进行测量统计不符合逻辑和惯例。综上理由，《规划卫片统计表》应认定为实施拆除前对应拆范围内的违法建筑面积的统计，而非对已拆除建筑面积的统计。云辉鸿越公司主张《规划卫片统计表》系拆除后测量的实际拆除面积，缺乏相应证据支撑且与其他证据相悖，故不能成立。原审判决认定该项证据的证据效力正确，但对证明目的采信错误，二审予以纠正。同理，2016年《情况说明》所附拆后照片明确显示拆除范围内仍有剩余建筑未完全拆除，故其不能证明2016年《情况说明》和原审判决中认定中“该厂房完成自拆”的部分事实。
二审期间，青山区政府（化工区管委会）向本院提交新证据：武汉市测绘研究院于2020年12月制作的《武汉云辉鸿越建材有限公司房屋面积测算》（以下简称《面积测算》），并申请该研究院工程测量工程师孔祥娟作为专业人员出庭说明，拟证明：1.在2011年案涉厂房拆除前，拆除范围的占地面积为4212.22平方米，建筑面积为8467.12平方米；2.2011—2013年，案涉厂房中未拆除的房屋层次、房檐高、范围线均保持一致，未发生过变化，即房屋结构没有发生变化，没有重建；3.2013年，案涉厂房部分拆除后，剩余未拆除建筑面积为2873.52平方米，云辉鸿越公司2012年实际拆除的建筑面积为5593.6平方米。二审庭审中，经合议庭准许，孔祥娟就《面积测算》所使用的测算方法等技术性问题进行了说明，并回答了双方当事人及合议庭的提问。云辉鸿越公司对《面积测算》进行质证并认为：1.《面积测算》系青山区政府（化工区管委会）单方委托，不具备客观性；2.《面积测算》第1页备注第5点显示“本项目房屋由甲方指定，房屋楼层、投影建筑面积及房檐高仅供参考”，故不能作为切实证据使用；3.出庭专业人员孔祥娟陈述“人字形房屋2013年由3层变为2层”，自相矛盾；4.卫片与实际测量客观上存在误差，也存在一定漏拍现象，故不能作为证据使用。本院认为，该组证据主要用于证明云辉鸿越公司未按2012年《会议纪要》完全拆除违法建筑的事实，需结合云辉鸿越公司提交的2016年《情况说明》所附《规划卫片统计表》、拆后照片，以及青山区政府（化工区管委会）原审提交的《武汉市化工区城乡规划实施情况遥感监测变化图斑信息反馈表》（2011年1月8日-2011年9月21日）、91-F图斑卫片、2012年9月14日至2020年4月19日云辉鸿越公司拆除面积卫星对比图及文字说明、云辉鸿越公司卫星图变化说明、2012—2013年云辉鸿越公司在91-F图斑范围的卫片、厂区现状照片一并进行认定。经比对照片和面积数据，可以确定：云辉鸿越公司应拆除厂房有六处（《规划卫片统计表》序号1—6，大致对应《面积测算》2011年、2012年房屋分布图中编号为1—6的房屋），云辉鸿越公司在2013年尚留有三处房屋（《规划卫片统计表》序号1、2、6）未完全拆除，且直至目前仍未完全拆除。就该项事实而言，《面积测算》是对上述其他几项证据的补强，其与上述几项其他证据足以相互予以印证，而云辉鸿越公司除2016年《情况说明》这一间接证据外，没有提交其他证据证明其已完成了全部违法建筑的拆除。据此，对《面积测算》及上述其他几项证据的效力，二审均予以认定，对其所拟证明的云辉鸿越公司对拆除范围内的全部建筑物未完全拆除的证明目的予以采信。对于云辉鸿越公司原审提交的2016年《情况说明》，二审对其关联性、合法性仍予认定，但因其部分内容与事实不符，对云辉鸿越公司的证明目的不予采信。

云辉鸿越公司二审期间向本院提交新证据：青山区政府官网于2018年2月26日发布的报道《武汉市青山区（武汉化学工业区）机构整合工作顺利完成》，拟证明青山区政府（化工区管委会）系适格的拆工费支付主体。青山区政府（化工区管委会）质证认为官网上发布的信息不能证明青山区政府系本案适格被告。由于该证据反映的是机构整合情况，与本案适格被告的确定具有一定关联性，本院将在处理意见部分综合评判。

根据上述经认定的证据，原审认定的部分基本事实确有错误，二审予以纠正：2012年12月19日，云辉鸿越公司法定代表人胡子云与化工区规建局、城管执法大队、八吉府街办事处、农科服务中心相关负责人协商达成一致意见并签署2012年《会议纪要》，议定：云辉鸿越公司自行将位于农科服务中心内的六处厂房在2012年12月24日前完成拆除，拆工费按每平方米200元的单价，由规建局签报化工区管委会支付。后云辉鸿越公司进行了部分拆除工作，仍留有至少三处违法建筑，直至目前仍未拆除。

本院经审理查明的其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院于二审期间多次组织双方进行调解，但未能达成一致调解意见。

本院认为，围绕青山区政府（化工区管委会）的上诉主张和云辉鸿越公司的答辩意见，结合二审重新查明的案件事实，本案争议焦点为：（一）本案是否属于行政协议争议；（二）青山区政府（化工区管委会）是否系本案适格被告；（三）云辉鸿越公司的诉讼请求是否应予支持。

（一）关于本案是否属于行政协议争议的问题。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。目前对于不同种类行政协议的形式尚无统一法律规定。本案中并无书面的行政协议文本，但根据案件事实，2012年12月19日云辉鸿越公司法定代表人胡子云与化工区规建局、城管执法大队等相关部门工作人员签署的《会议纪要》，从其形成经过和内容上看，即为违法建设单位与主管部门之间就自行拆除违法建筑、支付拆工费问题经协商一致而达成的合意。该《会议纪要》虽然名为纪要，但载有协商经过、云辉鸿越公司和相关主管部门的义务、自拆义务履行时限、具体程序要求及各方参加人员的签字，具备行政协议的必要条款，符合行政协议的基本特征和成立要件。对于各方签署该《会议纪要》的原因，结合在案相关证据，其主要目的在于促进拆违、落实规划管理要求，因此具备明显的公共行政管理属性。据此，对2012年《会议纪要》应作拆违行政协议理解。支付拆工费是该《会议纪要》确定的行政管理方的义务，云辉鸿越公司要求青山区政府（化工区管委会）支付拆工费而青山区政府（化工区管委会）未予支付，该争议属于行政协议争议，原审法院将本案作为行政协议诉讼进行审理，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定。根据云辉鸿越公司诉求内容，本案还可进一步确定为行政协议的履行争议。

作为行政协议案件，须对行政协议的有效性进行必要审查。原审已明确，双方当事人对案涉建筑未办理相关审批手续并无异议，化工区管委会规划、城管等职能部门依法应当对此违法行为进行处理。其从当地实际情况出发，对此类违法建设行为采取由违建单位自行拆除、行政机关按统一标准支付拆工费的处置措施，较为灵活便捷且能够快速推进拆违工作，且未违反法律的禁止性规定，因此原审法院对该行政协议的有效性予以确认并无不当，这也是对云辉鸿越公司协议利益的保护。青山区政府（化工区管委会）提出的协议无效主张不能成立，本院不予支持。

（二）关于本案应如何确定适格被告的问题。青山区政府（化工区管委会）上诉提出，其不是2012年《会议纪要》签署方，也不是该会议纪要确定的支付拆工费义务主体，不是本案适格被告。关于如何确定本案适格被告的问题，本院认为应当综合考虑以下几个因素进行判断：

首先，根据庭审及多次调解了解，化工区管委会及其规建、城管部门对当地拆违工作基本上采取由违建单位自拆、行政机关支付拆工费的模式，拆工费的支出系由规建或城管部门向化工区管委会申报后支付给违建单位。结合2012年《会议纪要》第5点中拆工费“由规建局签报管委会后支付”的内容、《关于研究当前重点信访问题的专题会议纪要》第三点“关于云辉鸿越建材有限责任公司自拆费问题”中“此项经费由财政局列入2018年财政预算”的记载，可以看出，化工区管委会及其相关职能部门系原来的拆工费支付主体。

其次，从青山区政府、化工区管委会机构改革情况看，根据青山区政府（化工区管委会）原审提交的青文〔2018〕1号《中共青山区委青山区人民政府关于印发〈青山区（武汉化学工业区）机构整合工作方案〉的通知》所附《青山区（武汉化学工业区）机构整合工作方案》第三点“主要内容”之“（一）统一区域管理主体……武汉化工区管委会在青山区人民政府挂牌”，说明两者系同一机构、不同名义。而该方案“（二）统一社会管理责任。武汉化学工业区的行政审批、行政执法……财政管理等社会管理和公共服务事项统一由青山区负责”的规定，又说明化工区管委会的职能已概括性地归由青山区政府负责，两者本质上是同一个行政实体。据此，原由化工区管委会及其职能部门承担的支付拆工费义务应由青山区政府来继续履行，青山区政府虽不是2012年《会议纪要》的签署方，但其应为协议约定的支付拆工费义务的继受主体。

再次，从解决本案纠纷的需要看。机构调整是行政体系的内部事项，行政机关与公民、法人及其他组织之间的行政法律关系不涵括该事项，所以机构调整不应成为行政相对人主张权利的阻碍。机构调整后，虽然化工区管委会的主体名义仍然存续，但云辉鸿越公司难以明确区分，其在起诉时将被告列为青山区政府（化工区管委会），符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项“有明确的被告”的规定。由于化工区管委会的职能由青山区政府继续负责，将青山区政府列为本案被告更利于本案纠纷的实际解决。
综上，原审法院认定青山区政府系本案适格被告正确，但其将被告仅表述为“青山区政府”，与机构调整的客观情况不符，故本院二审将被上诉人（原审被告）的具体表述调整为“青山区政府（化工区管委会）”。

（三）关于云辉鸿越公司的原审诉讼请求是否应予支持的问题。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款，本案作为行政协议履行争议，除依照行政诉讼相关法律规范外，还应参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。依据案涉拆违行政协议签订及履行时有效的《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；第六十七条规定，当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行请求。本案中，以2012年《会议纪要》形式表现的拆违行政协议为双务协议，协议双方互相承担给付义务，即：一方面，云辉鸿越公司负有自行拆除违法建筑的义务；另一方面，云辉鸿越公司自行拆除违建后，化工区管委会及其职能部门负有支付拆工费的义务。从该会议纪要第3点及第5点看，双方的义务履行还存在先后顺序，即自行拆除在先，支付拆工费在后，拆除违法建筑是支付拆工费的前提条件。现云辉鸿越公司起诉要求判令青山区政府（化工区管委会）按约定支付拆工费，应当适用上述法律规定。

本案拆违行政协议的签订目的是消除违法建设状态，实现规划管理目的。基于二审查明的事实，云辉鸿越公司未完成全部拆除工作，即其违法建设状态仍然存续，导致行政机关规划管理行政目的落空。云辉鸿越公司曾辩称2012年《会议纪要》并未约定必须全部拆除违法建筑，但该解释与案涉拆违行政协议的目的明显不符，且青山区政府（化工区管委会）亦不予认可，故该项主张不能成立。对于云辉鸿越公司未完全拆除其违法建筑的行为，应认定为当时有效的《中华人民共和国合同法》第六十七条规定的“先履行一方履行债务不符合约定”的情形。在此情况下，青山区政府（化工区管委会）拒绝向其支付拆工费，实际上属于行使先履行抗辩权的表现，不构成不履行支付拆工费约定义务。据此，云辉鸿越公司要求青山区政府（化工区管委会）支付拆工费的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法不应予以支持。

综上所述，原审判决认定基本事实及适用法律错误，二审予以纠正。青山区政府（化工区管委会）的上诉理由成立，其上诉请求二审予以支持。依照当时有效的《中华人民共和国合同法》第六十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，判决如下：

一、撤销武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初175号行政判决；

二、驳回武汉市云辉鸿越建材有限责任公司的诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，均由武汉市云辉鸿越建材有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　黄　莹

审 判 员　　胡正伟

审 判 员　　李　伟

二〇二一年五月三十一日

法官助理　　雷　禹

书 记 员　　陈千维