法院判例：行政承诺对行政机关的约束力应结合具体内容判断

裁判要点

根据是否以要求特定人为一定行为为前提，行政承诺大致可以分为两种类型，一是附条件的承诺，即要求特定人完成一定行为后，行政机关方兑现承诺内容；二是无条件的承诺，即未对特定人设定任何义务，行政机关应无条件兑现承诺内容。行政承诺通常是行政机关在法律规范之外所作的自主选择，对于是否必须履行承诺，需要结合承诺内容的合法性、权利义务的对等性、兑现承诺的可行性等因素，具体分析和判断对行政机关的约束力。法律只能强制履行义务，但不能强制善行义举。无条件的承诺并未对相对人设定对价和条件，无法体现权利与义务的一致性，本质上属于行政机关基于对自身提出的更高标准而主动实施的公共服务举措。此类行为虽然值得鼓励和倡导，但无法直接与强制义务划等号。当行政机关有正当理由拒绝履行承诺内容时，应当得到尊重和支持。

裁判文书　

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）苏06行终77号

上诉人（原审原告）宋某某，男。
被上诉人（原审被告）启东市北新镇人民政府，住所地启东市北新镇北新街826号。法定代表人陈威，镇长。上诉人宋某某因诉被上诉人启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初955号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年4月2日，宋某某与北新镇政府签订《房屋拆除搬迁安置补偿协议》，约定宋某某户坐落于北新镇富民村三组合法建筑面积142.01平方米的房屋交由北新镇政府拆除，房屋拆除补偿款、搬迁补助费等共计229797元，选择定销房安置方式。2015年4月16日，宋某某办理腾房交接手续。2015年5月12日，北新镇政府制定《安置房统建房价格调整表》，对于北新镇镇区及高家镇镇区安置房的价格进行了明确。该表备注部分有“在所安置区域附近，按每家拆迁户一分左右菜地标准建设幸福菜地”的内容。宋某某从拆迁组工作人员处获取《安置房统建房价格调整表》。2017年5月26日，宋某某与北新镇政府签订《北新镇村镇建设中被拆迁户安置房选房、交款约定协议》，宋某某最终选择高家镇某某花园1号楼504室和505室作为安置房源。2018年3月15日，宋某某办理完毕房款结算手续。2019年10月10日，北新镇政府发布公告，决定在新水湾小区先行试点“幸福菜园”，主要内容为：以自愿为原则，拆迁户可以自愿报名，每户划分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自转让，如不再种植，菜地由政府收回。公告发布后，报名人数较少，报名获取菜地的人员因管理问题未再租赁。宋某某认为北新镇政府未按照承诺分配菜地，于2022年6月28日提起行政诉讼，请求判令北新镇政府在宋某某安置房所在区域附近安排一分左右的菜地。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。宋某某认为北新镇政府承诺提供菜地，但未能履行。宋某某对已签订的搬迁安置补偿协议本身并无异议，且已履行完毕，本案并非针对搬迁安置补偿协议提起的诉讼。宋某某诉讼请求的本质是要求北新镇政府履行因承诺而产生的相应义务，应当赋予宋某某提起行政诉讼的权利。关于北新镇政府是否有义务提供菜地，宋某某的诉讼请求能否得到支持的问题。实质在于能否认定北新镇政府在价格调整表中的相应表述内容构成行政承诺。行政承诺，一般是指行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。实践中一般表现为，承诺在法定期间的一定期限内完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。但如果行政承诺具有行政行为的属性，即行政承诺内容明确具体，要求自己履行特定义务，作出特定行为，对相对人的权利义务产生实际影响，能够产生直接的法律效果，这类承诺则完全符合行政行为的构成要件。因政府作出的行政承诺为自身设定义务，为当事人赋予权利，这种情况下，行政承诺即构成行政机关履行职责的来源。本案中，北新镇政府的《安置房统建房价格调整表》中表述的是在安置区域附近，按每户一分左右菜地标准建设菜地。上述内容既未在北新镇政府与宋某某签订的协议中予以明确，也未通过公告的方式进行外化。宋某某明确认可是从拆迁组工作人员手中复印取得，并非从公共途径获取。其次，北新镇政府对于菜地由何人建设、如何建设、建设后如何分配均未进行详细的规定，也并未直接承诺提供宋某某一分左右菜地，故不具备可履行性。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋某某的诉讼请求。宋某某提起上诉称，《安置房统建房价格调整表》上盖有北新镇政府的公章，并非国家机密，其中所载明的菜地内容属于公开事项。北新镇政府应当依法履行承诺，非因法定事由、法定程序不得撤销、变更。请求撤销一审判决，改判支持宋某某的一审诉讼请求。被上诉人北新镇政府辩称，北新镇政府对宋某某户的房屋搬迁补偿安置义务已全部履行完毕，宋某某要求提供一分左右菜地的诉求并非房屋搬迁补偿安置协议所约定的内容。安排菜地是北新镇政府提出的建设方案，最终能否得到批准、如何收费及后续建设均存在诸多不确定因素。从2019年新水湾小区的试点来看，大多数拆迁户积极性不高，且存在后续矛盾，不具有继续实施的可行性。请求判决驳回上诉，维持原判。本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。本院认为，双方当事人对本案的基本事实没有争议，争议的焦点集中在宋某某要求北新镇政府安排菜地的请求能否得到支持。菜地虽小，其中涉及的法律问题却值得探究。行政机关的作为义务通常来源于四个方面，即法律规范明确规定的职责、由行政机关的先行行为引发的后续义务、行政机关与相对人签订的行政协议所约定的义务、行政机关作出的行政承诺。前两种情形属于法定义务，具有天然的强制属性，后两种情形属于意定义务，即由行政机关与相对人约定或行政机关单方承诺，通常以诚信原则作为约束机制。就本案而言，显而易见的是，是否应当为拆迁对象安排菜地，北新镇政府并不存在前三种情形下的作为义务。北新镇政府是否应当履行承诺成为问题的关键。行政机关为了实现一定的公共职能，有时会选择向公众或者特定主体作出承诺的方式予以推进。承诺的内容既包括实施特定措施或作出具体行为，也可以是给付一定的利益。由于行政机关作出的承诺都是在法律规范之外的自主选择，对于行政机关是否必须履行承诺，需要结合承诺内容的合法性、权利义务的对等性、兑现承诺的可行性等因素，具体分析和判断承诺对行政机关的约束力。就本案而言，北新镇政府有关安排菜地的表示在形式上符合承诺的特征，在具体内容上并不违反法律法规的强制性规定。判断北新镇政府应否履行承诺，应当从法律上的权利义务关系以及兑现的可行性两个方面予以评判。根据是否以要求特定人为一定行为为前提，行政承诺大致可以分为两种类型，一是附条件的承诺，即要求特定人完成一定行为后，行政机关方兑现承诺内容，如有关招商引资奖励、举报奖励的承诺等。二是无条件的承诺，即未对特定人设定任何义务，行政机关无条件兑现承诺内容，如改善公共服务、对特定对象给予援助的承诺等。在附条件的承诺中，行政机关与相对方互负权利和义务，而在无条件的承诺中，行政机关只给自己设定了单方义务，并没有对相对方提出任何对价和条件。通常情形下，法律上的权利和义务总是相伴相随，即所谓“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。在双方当事人互负权利义务的情形下，履行义务的一方即享有了相应的权利。区分行政承诺是否为相对方设定义务的意义就在于，二者对行政机关的约束程度不同。对于附条件的承诺，就相对人而言，只要完成了指定行为，就取得要求行政机关兑现承诺的权利，行政机关原则上应当履行兑现承诺的义务。法律只能强制履行义务，但不能强制善行义举。虽然政府应当致力于改善和提高人们的生活水平，但这并不必然演变为一项强制义务。无条件的承诺并未对相对人设定对价和条件，无法体现权利与义务的一致性，本质上属于行政机关基于对自身提出的更高标准而主动实施的公共服务举措。此类行为虽然值得鼓励和倡导，但显然无法直接与强制义务划等号。因此，行政机关接受约束的程度就应当低于附条件的承诺，行政机关在具有正当理由的情形下，对于是否兑现承诺享有一定的自主权。当行政机关有正当理由拒绝履行承诺内容时，应当得到尊重和支持。本案中，尽管北新镇政府作出并公开了安排菜地的承诺，但并未对拆迁对象设定特殊的义务，属于无条件的承诺。该项承诺是否构成北新镇政府必须履行的一项义务，还需结合履行承诺的可行性进行评判。一方面，安排菜地是北新镇政府为解决拆迁对象的“菜篮子”问题拟推出的一项惠民措施，源发于行政机关减轻居民生活成本、创造田园生活环境的良好愿望，并无法律规范或政策上的强制要求。北新镇政府对于是否以及如何安排菜地享有自主决定权。另一方面，参与度可以成为取舍的正当理由。公共资源应当服务于多数人的需求，而不应当成为少数人的福利。菜地能否有效实施，最终取决于拆迁对象的参与程度。本案中，拆迁对象有权基于自身需求自行作出理性选择，试点区域的报名人数少、不愿续租等情况表明推广菜地缺乏充分的响应基础，北新镇政府经过利弊分析决定终止履行并无不当，且在客观上也并未对宋某某的合法权益造成损害。基于以上分析，行政机关在作出无条件的承诺后，对于是否履行承诺享有一定的自主性和灵活性。在客观履行条件不具备的情形下，不应强人所难地要求行政机关必须履行承诺。本案中，北新镇政府经试点发现安排菜地的承诺不具有可行性，人民法院不应以法律手段要求北新镇政府必须为宋某某安排菜地。人无信不立，国无信不兴。守信践诺关系到诚信政府的形象，更对诚信社会的建立影响重大。无条件的承诺尽管只产生较弱的约束力，但公民却容易因公权力机关的特殊身份而产生信赖，这就要求行政机关在行政活动中谨言慎行，尽力避免出现因缺乏充分论证而无法兑现承诺的情形。综上所述，安排菜地的相关内容不构成法律上的绝对义务，试点实践表明案涉菜地的推广缺乏可行性，北新镇政府作出的无条件承诺不具备必须兑现的法律依据和现实基础。一审判决驳回宋某某的诉讼请求的结论正确，应予维持，本院对裁判理由作上述调整。上诉人宋某某的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋某某负担。本判决为终审判决。

审 判 长 高 鸿

审 判 员 刘海燕

审 判 员 张祺炜

二○二三年五月八日

法官助理 张娟娟

书 记 员丁水仙