土地权属纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围

————南空装备部诉南京幕府山街道办、南京长客公司土地借用纠纷案

裁判规则

土地所有权和使用权争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，当事人以合同纠纷为由诉至人民法院，实为土地权属纠纷的，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

南空装备部诉南京幕府山街道办、南京长客公司土地借用纠纷案

【索引】

一审：江苏省高级人民法院（２００７）苏民初字第０００５号（２００７年７月２５日）。

二审：最高人民法院（２００７）民一终字第１００号（２００７年１０月２０日）。

【案情】

原告：中国人民解放军南京军区空军装备部（以下简称南空装备部）。

被告：南京市下关区幕府山街道办事处（以下简称幕府山街道办）。

被告：江苏南京长途汽车客运集团有限责任公司（以下简称长客公司）。

原告南空装备部于２００７年４月诉至一审法院称，１９５８年，南京市燕子矶区迈皋桥人民公社（现为幕府山街道办事处）与我部所属空字０４５部队（现为９４９３８部队）协商，由迈皋桥人民公社借用空字０４５部队电网西侧土地３６．５亩（迈皋桥街２６０号，原０４５部队大门西北角处），双方签订了借用协议书，并言明，在借用期间公社有权耕种，部队如因国防建设需要，有权收回。此后该宗土地即由部队无偿借给公社种植蔬菜使用。近年来，幕府山街道办事处在该宗土地上违章建设停车场，并租赁给南京长途汽车客运总公司使用，非法牟利，违反了原借用协议的约定。综上，请求：１．判令被告府幕府山街道办返还土地３６．５亩，合计人民币１０２２０万元；２．判令被告长客公司从占用土地内迁出。

被告幕府山街道办辩称，首先，本案属土地使用权争议，不属于借用土地合同纠纷。争议土地自１９５３年就由窑上村使用至今，土地使用税亦由实际使用人交纳。其次，从原告提交的“空军南京军械仓库营区地界图”来看，争议土地上存在权属争议，不属于原告所有。再者，１９５８年协议中仅提到“让出”，并无借用之意，原告依此起诉不能成立。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，此案应移送国土部门处理。

被告长客公司同意幕府山街道办的意见。

【审判】

江苏省高级人民法院审理认为：本案需首先明确是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。经调查，南京市国土资源局土地信息中心显示讼争土地的权利申报人为中国人民解放军９４９３８部队，因与邻宗有重大纠纷，该地块未颁发土地使用权证。因此，该地块未经土地管理部门原始确权，土地使用权存在争议。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地使用权争议应由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。因此，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。经院审判委员会讨论决定，裁定：驳回南空装备部的起诉。

宣判后，南空装备部不服，向最高人民法院提起上诉称：１、其于１９９０年９月１日即取得了南京市人民政府颁发的两证合一的《南京市公有房屋所有权证、国有土地使用权证》，无需再行确权；２、按照《土地管理法实施条例》的规定，只有县级以上人民政府才是法律授权的适格的发证机关，一审法院以土地管理部门未就讼争土地颁发国有土地使用权证为由否认南京市人民政府颁发的国有土地使用权证的合法性，没有法律依据。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续进行审理。

幕府山街道办答辩称：１、南空装备部１９９０年领取的公有房屋所有权证不具有两证合一的效力，一审法院认定客观、正确，本案属土地权属争议的事实清楚；２、南空装备部至今未取得讼争地块的土地使用权证，其上诉请求和理由不能成立。

长客公司的答辩意见同幕府山街道办。

二审查明的事实同一审。

最高级人民法院审理认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，当事人的起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围。一审法院向南京市国土资源局土地信息中心查询的结果表明，土地管理部门未就本案讼争土地颁发过土地使用权证，讼争土地的使用权存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。一审裁定驳回南空装备部的起诉，符合法律规定。南空装备部的上诉请求和理由，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。最高级人民法院据此裁定：驳回上诉，维持原裁定。

法院评论

本案案由立为土地借用合同纠纷，原告起诉主张返还，被告答辩认为土地权属未定。针对原告提交的一份１９９０年的房屋所有权证复印件的证明效力，法院作了相关调查。调查表明，土地权属存在纠纷，仍未解决。

两级法院均认为，土地权属纠纷，应当首先由政府对土地确权。对此，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确，土地使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。这里蕴涵的法理是行政法学上的行政优益权理论，即国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上的优益条件的资格，职务上的优益条件属于行政优先权，包括先行处置权、获得社会协助权和行政行为的推定有效。针对土地权属纠纷，政府对土地进行确权后，该确权行为根据行政优先权当然有效存在。当事人若对确权决定不服，亦不能进行民事诉讼，而应通过行政复议和行政诉讼来寻求救济。只有在土地权属最终确定之后，方可就平等主体之间由此而引发的民事权益纠纷提起民事诉讼。

因此，原告以土地借用合同纠纷为案由提起返还之诉，其真实意图是想通过民事诉讼来解决其与被告之间因历史遗留问题造成的土地权属纠纷，从上述法律、部门规章以及相关理论来看，其尚不具备起诉条件。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的相关规定，两级法院均以本案不属于民事案件受理范围为由，驳回了原告南空装备部的起诉。

案例报送单位：江苏省高级人民法院民一庭

一审合议庭成员：杨晓蓉袁海卫朱亚男

二审合议庭成员：张进先陈朝仑宋春雨