深圳市律师协会律师提供重大行政决策全流程法律服务操作指引

序 言

自2019年5月8日国务院《重大行政决策程序暂行条例》出台，对县级以上人民政府重大行政决策事项的范围和程序作出了明确规定后，广东省、深圳市及下属各区也陆续出台了规章、规范性文件，对本行政区域内的政府及职能部门重大行政决策事项的范围和出台程序作出具体规定。由于重大行政决策的程序涉及环节较多，且合法性、合理性要求较高，实践中决策机关因对决策程序把握不准，或因兼顾行政效率对法定程序重视不够，容易出现决策风险，如决策程序不能满足法治政府考核的要求，甚至决策机关的行政首长、责任人员面临被追究失职责任的风险。结合目前深圳市法治政府考核指标体系来看，市、区级人民政府及其职能部门、各街道办事处均属于重大行政决策的决策机关，尤其对于基层单位来说，在严格落实重大行政决策程序方面普遍存在困难，但决策机关通常只让法律顾问参与末端的合法性审查，前端环节未让法律顾问介入，导致最终决策出现程序不完备、法治政府考核中被扣分等问题。

本指引立足于行政机关的需求，依据《重大行政决策程序暂行条例》《广东省重大行政决策程序规定》《深圳市重大行政决策程序实施办法》及区级政府相关规范性文件的规定，结合深圳市法治政府建设工作安排的相关要求，为律师协助行政决策机关民主、科学、合法作出及调整重大行政决策提供明确的操作指引。

第一章 总则

第1条 指引目的

为促进、引导深圳市律师积极开展重大行政决策法律服务，协助行政机关确定重大行政决策的范围，对重大行政决策的内容、程序、执行的合法性和规范性进行指导或审查，保障行政决策科学化、民主化、法治化，根据国家相关法律、法规、规章、深圳市及各区有关重大行政决策的规范性文件的规定，制定本指引。

第2条 重大行政决策全流程法律服务的概念

本指引所称重大行政决策全流程法律服务，是指律师接受行政决策机关或者监督机关的委托，依据《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）、《广东省重大行政决策程序规定》（粤府令第288号）、《深圳市重大行政决策程序实施办法》（深府规〔2023〕2号）及深圳市各区关于重大行政决策程序的规范性文件等相关规定，按照当年度深圳市法治政府建设重点工作安排，协助行政机关履行重大行政决策各项法定程序，对重大决策行为的合法性、规范性等要素进行审查、评议的法律服务活动。　

第3条 服务对象

行政决策机关、决策承办单位或者法治政府建设考核部门。

第4条 服务内容

4.1对国家、省市及区重大行政决策事项的相关规定及法治政府考核标准进行解读，明确重大行政决策事项的范围和各项工作内容及要求。如当地政府对重大行政决策程序出台具体的规范性文件，律师在服务各地区行政决策机关及行政决策承办单位时，应当依据该地区规范性文件明确重大行政决策事项的范围和各项工作内容及要求。

结合目前的实际情况，重大行政决策事项的范围主要包括：（一）行政机关依据《重大行政决策程序暂行条例》第三条，《广东省重大行政决策程序规定》第三条，《深圳市重大行政决策程序实施办法》第三条及深圳市各区关于重大行政决策程序的规范性文件自行确定的事项。（二）法律、行政法规、规章以及规范性文件明确要求该事项需要纳入重大行政决策事项范围（如《住房和城乡建设部应急管理部关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》规定，城区常住人口300万以下城市新建150米以上超高层建筑，城区常住人口300万以上城市新建250米以上超高层建筑，应按照《重大行政决策程序暂行条例》，作为重大公共建设项目报城市党委政府审定）；

4.2根据行政机关的年度工作计划和实际工作需求，协助行政机关制定重大行政决策目录及工作开展具体计划；

4.3协助承办单位启动决策程序，并就重大行政决策工作进行科学论证、分析，拟定决策草案。涉及市场主体经济活动的，协助承办单位处理公平竞争审查工作；

4.4协助行政机关对重大行政决策项目进行公开征求社会公众意见，包括起草征求公众意见的公告、采纳情况及理由，并就征求公众意见的期限、程序、发布形式等问题出具书面法律意见；

4.5提供重大行政决策听证程序法律服务，全程参与听证程序各环节，并就听证程序、听证意见采纳情况、听证参加人等问题提供法律咨询；

4.6对行政机关重大行政决策进行合法性审查，出具合法性审查法律意见书；

4.7提供重大行政决策专家咨询论证、重大行政决策风险评估程序法律服务；

4.8就已经实施的重大行政决策提供实施后评估法律服务，并协助行政机关就相关业务建立归档制度。

第二章 重大行政决策事项业务流程及成果

第5条 业务来源

5.1重大行政决策事项业务来源于行政决策机关、决策承办单位或者法治政府建设考核部门的委托。

5.1.1行政决策机关就决策事项的启动、决策程序、实施评估、听证等委托进行服务。

5.1.2市、区司法局负责法治政府建设与考核的统筹协调工作，对各单位工作进展情况进行监督指导委托进行审查。

第6条 业务分类

6.1根据业务来源和对象、目的不同，重大行政决策事项法律服务分为事前服务、事中服务和事后审查。

6.1.1事前服务主要是就行政决策机关重大行政决策事项的范围、内容和要求等提供法律意见，并协助行政机关拟定决策草案；

6.1.2事中服务主要是针对行政决策机关在重大行政决策过程中提供服务和指导，目的重在规范决策程序，提高决策质量。

6.1.3事后审查主要是针对市、区司法局对市、区政府下属行政机关就法治政府建设与考核任务进行审查，审查目的重在落实责任，督促改正。

6.1.4律师可根据受委托的重大行政决策法律服务类型确定办理该项审查业务的工作方式、工作内容、工作目标和收费。

第7条 工作方式

律师办理重大行政决策法律服务一般通过以下方式：

7.1作为常年法律顾问参与服务、审查工作；

7.2受委托就重大行政决策的某个程序或某项工作开展专项法律服务工作；

7.3受委托就重大行政决策的考核组织开展审查专项法律服务工作；

7.4受委托就重大行政决策的相关工作提供咨询服务并出具法律意见。

第8条 衍生业务内容

律师办理重大行政决策审查业务的内容还可包括社会调查、开展公平竞争审查、参加专家论证、进行风险评估、进行决策实施后评估、为行政机关提供重大行政决策法制讲座等衍生法律服务。

第9条 重大行政决策审查业务的收费

9.1 服务费拟定原则

律师办理重大行政决策审查业务的收费方案应从委托机构的服务需求出发，对审查业务的工作量、工作难度进行预测，综合考虑委托机构经费情况，审查内容、时限、方式、人员配置，审查后续服务等因素拟定。

9.2 服务费计费方式

重大决策审查业务可以采取以下计费方式：

9.2.1按整体项目收费：将重大行政决策全流程审查作为一个整体项目收费，以计时收费单价（参考现行有效的律师服务收费管理办法，下同）为基础，综合考虑律师参与各重大行政决策环节的工作量、工作难度、办理该项目所需律师人数及承办律师的业务能力、专业化程度等因素，对整体项目进行包干收费；

9.2.2按具体项目收费：将重大行政决策过程中的单个项目（如公平竞争审查）或多个服务项目，以计时收费单价为基础，综合考虑律师参与各重大行政决策环节的工作量、工作难度、办理该项目所需律师人数及承办律师的业务能力、专业化程度等因素，对具体项目进行包干收费；

9.2.3计时收费：根据律师提供重大行政决策法律服务耗费的有效工作时间，按确定的每小时收费标准收取律师服务费，律师报价前可提供预估的工作时间及律师服务费用，结案时据实结算并向委托人出具工作清单；

9.2.4附加收费，即在年度法律顾问服务中包含重大行政决策审查专项业务，在年度顾问费用中附加该部分服务内容的收费；或提供在顾问期内律师每次提供重大决策审查业务服务的收费标准。

9.3 制定收费方案应考虑的特定因素

9.3.1审查业务的委托机构一般为政府机构，经费受财政预算影响，律师事务所制定收费方案时应充分考虑委托机构的经费预算情况。审查业务的委托机构执行严格的预决算制度，审查费用不能超预算，故委托机构对包干收费方式接受程度较高，但同时也要求明确包干的工作内容和计费依据。

9.3.2审查业务属于政府采购法律服务，委托方需遵循政府采购的相关管理规定。服务费用达到政府集中采购目录限额的，需实施公开招投标；委托方组织自行采购的，亦需遵守委托机关采购制度的规定，一般有要求实施询价程序。

9.3.3部分项目（如专家论证、向公众征求意见等环节）涉及人员面广，律师提供法律服务需考虑沟通的时间成本及可能承担的风险和责任，结合该项目法律事务的难易程度、办理该事务所需人数和承办律师的业务能力、律师的社会信誉和工作水平及提供该服务所需的其他必要成本支出（如差旅费）等因素综合考虑报价方案。

第10条 重大行政决策审查业务的流程

10.1拟制专项服务方案和签订委托协议。如果以专项服务方式承办重大决策审查业务，应根据委托方的服务需求拟制服务方案，服务方案应包括工作内容、工作目标、工作地点、工作时限、工作团队、工作收费、工作成果等主要内容。双方以服务方案为基础签订专项服务协议。

10.2组成工作团队。重大行政决策需要严格按照法定程序完成相关工作，因此需要组成工作团队就决策启动、公众参与、专家论证等事项提供专业服务。工作团队的组成人员应注意保持稳定，避免因人员频繁流动影响工作效率，造成工作失误。

10.3拟定工作进度计划、分工表。工作团队组成后，应根据委托机构的工作要求并结合项目实际情况进行分工和明确工作进度，以保证按时保质完成任务。

10.4形成成果文件。过程中根据不同程序的需求，出具法律意见。在全部服务和审查工作完成后，汇总整体情况，制作过程文件并形成审查报告，建立归档库归档。深入分析发现问题，并结合委托单位的实际情况提出有针对性的工作建议。

10.5根据服务方案的要求，结合评审情况开展后续法律服务。

第三章 重大行政决策事项服务和审查内容

第11条 制定并公布重大行政决策事项目录

11.1服务要点：

11.1.1根据规定的重大决策事项，结合决策机关职责权限和当地政策，协助确定重大行政决策事项目录的范围、标准，并根据实际情况对重大行政决策事项目录适时进行调整。

11.1.2对决策机关拟确定的重大行政决策事项目录应当履行的法定程序进行审查。

11.2审查要点：

11.2.1审查决策机关确定的重大行政决策事项目录是否属于《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）第3条（政府立法决策不得纳入决策事项目录）、《广东省重大行政决策程序规定》（粤府令第288号）第3条、《深圳市重大行政决策程序实施办法》（深府规〔2023〕2号）第3条及深圳市各区关于重大行政决策程序的规范性文件规定的重大行政决策事项范围；

11.2.2审查决策机关确定的重大行政决策事项目录是否属于该机关的职权范围；

11.2.3审查决策机关列入重大行政决策事项目录中事项的数量是否符合该地区当年度法治政府建设重点工作安排的要求（如深圳市法治政府建设重点工作安排对区政府列入重大行政决策事项目录中的事项有明确的数量要求，且要求重大行政决策事项应当纳入重大行政决策事项目录）；

11.2.4审查决策机关是否根据《重大行政决策程序暂行条例》第8条将已列入本级政府重大行政决策事项目录的决策事项按照规定向本级人大常委会报告。报告事项范围及报告方式可参照《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》的相关要求处理；

11.2.5审查决策机关党组是否已按照《中国共产党重大事项请示报告条例》等规定，向同级党委请示报告；

11.2.6审查决策机关是否已公开其依法确定的重大行政决策事项目录。

第12条 决策启动

12.1服务要点：

12.1.1协助决策机关所属部门提出书面建议书，建议书内容应该包括：必要性和可行性分析；法律法规和政策依据；拟解决的主要问题；拟采取的主要措施；其他相关材料等；

12.1.2协助决策承办单位开展调查研究并作出报告；

12.1.3协助决策承办单位全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策；

12.1.4协助决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测，并形成重大行政决策草案。

12.2审查要点：

12.2.1审查决策机关提出的书面建议书是否已包括：1）必要性和可行性分析；2）法律法规和政策依据；3）拟解决的主要问题；4）拟采取的主要措施；5）其他相关材料等内容。

12.2.2审查决策承办单位起草的重大行政决策草案是否已广泛深入开展调查研究，全面准确掌握有关信息，充分协商协调；对专业性较强的重大行政决策草案，是否已吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织协同起草；审查草案是否全面梳理与重大行政决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接；是否已根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测；

12.2.3对于有关方面对重大行政决策事项存在较大分歧的，审查决策但是是否已拟定两个以上备选方案，并对不同方案的优劣进行充分说明。

12.3过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项决策启动阶段的过程记录文件包括（但不限于）：

12.3.1决策机关所属部门（或公民、法人或者其他组织）对重大行政决策事项提交的书面建议书；

12.3.2决策承办单位起草的重大行政决策草案；

与重大行政决策事项有关的法律、法规、规章和政策汇编；

12.3.3关于重大行政决策事项的调研报告；

12.3.4关于重大行政决策事项的备选方案分析文件。

第13条 听取社会公众意见

13.1服务要点：

13.1.1根据重大决策事项的性质、类别、复杂程度、影响范围、社会关注度、实施条件等因素，协助决策机关选择向社会公开征求意见、书面征求意见、召开听证会、座谈会、实地调研、社会调查、网络平台互动、与特定群体进行沟通协商等形式，听取社会公众意见，并形成工作记录；

13.1.2协助决策承办单位对社会各方面提出的意见进行归纳整理，就相关法律问题研究论证，充分采纳合理意见，完善决策草案；

13.1.3就重大行政决策涉及的法律、法规等相关问题通过列席决策承办单位会议、听证会等方式进行相关解释说明；

13.1.4协助决策机关与本级人民政府有关部门、下一级人民政府或者与决策事项密切相关的单位进行充分协商。

13.2审查要点：

13.2.1审查决策承办单位是否已通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。其中：1）公开征求意见的期限一般不少于30日；2）以网络平台互动方式听取意见的，决策承办单位应当明确重大行政决策事项听取意见的主要内容、意见提交期限和方式，并至少提前7日向社会发布相关信息，做好决策草案的在线解释、说明工作等；

13.2.2审查拟听取社会公众意见的事项是否属于依法不予公开的重大行政决策事项；

13.2.3审查直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益或者存在较大分歧的重大行政决策事项是否已召开听证会及听证程序是否按照有关规定执行；

13.2.4审查重大行政决策事项征求公众意见的采纳情况，对不予采纳的意见和建议是否已说明理由，及是否已通过电话、书面或网络平台集中回复等适当途径向社会公众反馈。

13.3 过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项听取社会公众意见阶段的过程记录文件包括（但不限于）：

13.3.1决策承办单位征求有关机构和部门意见的书面材料，以及被征求意见机构和部门的回复意见；

13.3.2与人民群众切身利益密切相关的重大行政决策，承办单位通过报刊、互联网或者广播电视等公众媒体向社会公示决策草案的，征求社会公众意见的相关材料，包括电子邮件、网页信息、社交媒体等档案；

13.3.3承办单位通过召开座谈会、论证会征求意见的，有承办单位举行的座谈会、论证会的会议通知、参会人员签到表以及会议记录等；

13.3.4涉及重大公共利益、群众切身利益以及法律法规规定应当听证的决策事项，有决策承办单位举办听证会的听证公告、听证参加人员名单公告、听证通知书、听证会笔录以及听证报告等材料；

13.3.5决策承办单位对征求意见过程中各方提出的意见和建议归纳整理、采纳与否以及未予采纳意见说明理由的书面材料；

13.3.6决策承办单位在征求各方意见后形成的决策事项草案及说明；

13.3.7依法不履行相关程序的，应有不履行该程序的情况说明材料。

第14条 开展听证

决策机关应当根据《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）、《广东省重大行政决策程序规定》（粤府令第288号）、《广东省重大行政决策听证规定》（粤府令第183号）、《深圳市行政听证办法》（深府令第157号）、《深圳市重大行政决策程序实施办法》（深府规〔2023〕2号）等规定对应当听证的重大行政决策事项实施听证。律师在本阶段提供法律服务应重点审查开展重大行政决策事项听证的事项范围、听证程序是否符合法律、法规、规章及政策的规定。

14.1服务要点：

14.1.1协助决策机关确定重大行政决策听证事项目录；

14.1.2协助决策机关确定听证参加人，按相关规定的要求发布听证公告、公布参加人名单、制作听证笔录、公布听证报告工作。

14.2审查要点：

14.2.1审查决策机关的重大行政决策事项是否属于应当听证的事项，避免遗漏应当听证的决策事项；

14.2.2对列入区政府当年度重大行政决策听证事项目录的听证事项和未列入重大行政决策事项目录但应当进行听证的事项，按规定开展重大行政决策听证，做到听证程序合法且听证意见采纳情况向社会公布；

14.2.3审查开展听证的程序是否符合法律、法规、政策的相关规定，审查要点包括：1）听证会参加人员名单是否在听证会举行20日前确定，并通过本级人民政府门户网站或者本机关门户网站公布；2）听证会参加人数是否符合不少于8人的要求，参加听证的实际人数少于规定人数的听证会应当延期举行；3）听证会通知书和听证事项内容、依据、理由以及有关背景材料是否在听证会举行10日前送达听证参加人；4）听证组织机关是否在听证会举行30日前在本级人民政府门户网站或者本机关门户网站发布听证公告；5）听证公告是否已包括听证事项的目的、内容、依据、听证时间、地点以及听证参加人产生方式等内容；6）是否已按要求制作听证笔录，由听证主持人、听证陈述人和听证参加人签名确认并存档；7）听证组织机关是否在听证会结束后10日内，根据听证笔录制作听证报告；8）对意见和建议的采纳情况以及不予采纳的理由，听证组织机关是否以书面形式向听证参加人反馈，并报同级党委审批后以适当方式向社会公布。

14.3过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项开展听证程序阶段的过程记录文件包括（但不限于）：

14.3.1决策承办单位征求有关机构和部门意见的书面材料，以及被征求意见机构和部门的回复意见；

14.3.2与人民群众切身利益密切相关的重大行政决策，承办单位通过报刊、互联网或者广播电视等公众媒体向社会公示决策草案的，征求社会公众意见的相关材料，包括电子邮件、网页信息、社交媒体等档案；

14.3.3承办单位通过召开座谈会、论证会征求意见的，有承办单位举行的座谈会、论证会的会议通知、参会人员签到表以及会议记录等；

14.3.4涉及重大公共利益、群众切身利益以及法律法规规定应当听证的决策，有决策承办单位举办听证会的听证公告、听证参加人员名单公告、听证通知书、听证会笔录以及听证报告等材料；

14.3.5决策承办单位对征求意见过程中各方提出的意见和建议归纳整理、采纳与否以及未予采纳意见说明理由的书面材料；

14.3.6决策承办单位在征求各方意见后形成的决策事项草案及说明；

14.3.7依法不履行相关程序的，应有不履行该程序的情况说明材料。

第15条 依法开展专家咨询论证

专家咨询论证意见是行政机关讨论决定重大行政决策事项的重要参考依据。律师在本阶段提供法律服务应重点审查开展专家咨询论证的重大行政决策事项的范围、程序、内容、参与人员（机构）及咨询论证结果是否符合法律、法规、规章及政策的规定。

15.1服务要点：

15.1.1协助决策承办单位依法确定开展专家咨询论证的范围；

15.1.2协助决策承办单位组织专家、专业机构论证；

15.1.3对涉及法律专业领域的事项作为专家参与重大行政决策咨询论证工作，对有关事项提出评审意见和建议。

15.2审查要点：

15.2.1审查决策承办单位是否已依法确定进行专家咨询论证的事项范围；

15.2.2审查召开专家咨询论证的程序是否符合相关规定，具体审查要点包括：1）采用专家咨询论证会方式进行的，专家小组人数是否由不少于7人（含7人）的单数组成，涉及面广争议性较强或者内容特别复杂、敏感的重大行政决策事项，是否由11人（含11人）以上的单数组成；2）参加论证的专家是否存在应当回避的情形；3）参加咨询论证的专家是否已签署专家承诺书；4）对需要进行多方案比较的重大行政决策，专家或者机构是否已对每个备选方案同时进行论证并提出优选方案；

15.2.3审查专家论证意见是否已包括如下内容：1）决策的必要性、合法性、可行性、科学性论证；2）决策的经济社会效益论证；3）决策的执行条件论证；4）决策可能面临的社会稳定、环境保护、安全生产、财政经济、廉洁性、法律风险和技术风险等方面的问题论证；5）决策实施后可能引发的问题及对策；6）决策草案是否具有可行性以及相关修改建议；7）决策的实施以及监督评价办法；8）其他必要因素的研究及建议；

15.2.4审查对于依法属于政府信息公开范围的重大行政决策专家咨询论证工作资料及信息，决策承办机关是否已按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定通过适当方式予以公开。

15.3过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项开展专家咨询论证阶段的过程记录文件包括：

15.3.1专家参与决策事项草案论证的会议通知、签到表等书面材料；委托专业机构论证的委托书；

15.3.2专家署名或者受托机构盖章的论证意见书或论证报告；

15.3.3专家签署的专家承诺书；

15.3.4依法不履行相关程序的，应有不履行该程序的情况说明材料。

第16条 依法进行风险评估

风险评估报告是市政府决定实施重大行政决策的重要依据。律师在本阶段提供法律服务应重点审查开展风险评估事项的范围、程序及风险评估报告的内容是否符合法律、法规、规章及政策的规定。

16.1服务要点：

16.1.1协助决策实施机关依法确定需要履行风险评估程序的事项范围；

16.1.2协助自行评估的决策实施机关依法开展评估工作；

16.1.3作为第三方专业机构接受行政机关的委托对重大行政决策实施风险评估，出具风险评估报告；

16.1.4协助审查决策实施机关开展风险评估工作应当履行的法定程序。

16.2审查要点：

16.2.1审查决策机关确定的开展重大行政决策风险评估的事项数量是否符合该地区当年度法治政府建设重点工作安排的要求（如深圳市法治政府建设重点工作安排对区政府列入重大行政决策事项目录中应当进行风险评估的事项有明确的数量要求），确定确需履行风险评估程序的事项。涉及重大公共利益、社会稳定的重大事项均应进行决策前风险评估；

16.2.2审查风险评估是否按以下程序开展：1）制定评估工作方案；2）充分听取有关部门、利益相关方和社会公众的意见；3）全面分析论证；4）根据评估情况相应确定风险可控程度并拟制风控方案；5）形成风险评估报告；

16.2.3决策实施机关委托第三方进行风险评估的，审查该第三方机构的资质以及是否有权承担风险评估工作；

16.2.4审查风险评估报告是否包括以下内容：1）决策的背景、目的以及依据；2）评估事项和评估过程；3）评估方法（可以通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法）和评估依据；4）各方意见及采纳情况；5）决策可能引发的风险；6）风险评估结论和相应建议；7）风险方法措施和处置预案。其中，风险评估结论应当对方案的合法性、合理性、可行性、可控性进行综合评估；

16.2.5对涉及社会稳定风险评估的事项，审查是否包括以下内容：1）是否符合以人为本的科学发展要求，是否符合大多数群众的利益诉求，是否给所涉及群众的生产、生活带来一定的影响；2）是否存在引发群众大规模集体上访或群体性事件的风险；3）重大事项涉及的群众有可能就哪些方面提出合理的异议和诉求，能否通过法律、政策确定的途径妥善解决；4）对涉及群众有可能提出的不合理诉求，能否依据法律、政策进行充分合理解释、有力论证和详细说明，并取得大部分群众的理解和支持；5）对所涉及群众的补偿、安置、保障等措施是否与其他地区同类或类似的措施有较大差别，是否可能引起群众的强烈不满；6）是否涵盖有可能引发不稳定的其他方面因素；

16.2.6对于风险评估结论建议暂缓或终止决策的，审查承办部门是否报请市政府作出继续决策、暂缓决策或终止决策程序的决定，作出继续决策决定的，应着重审查承办部门是否已采取调整决策草案等措施确保风险可控；

16.2.7审查承办部门是否在风险评估报告在完成后30日内报司法局备案（区政府对备案时限有特别要求的，从其规定）。

16.3过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项履行风险评估程序的过程记录文件包括：

16.3.1承办单位组织风险评估的相关书面材料或者承办单位委托有关专门研究机构进行风险评估的委托书；

16.3.2承办单位或者受委托的专门机构开展问卷调查、舆情跟踪、实地走访、部门论证、专家咨询、会商分析、专业机构测评等风险评估活动的相关书面材料；

16.3.3风险评估单位出具的风险评估报告；

16.3.4依法不履行相关程序的，应有不履行该程序的情况说明材料。

第17条 合法性审查

合法性审查是决策机关制定重大行政决策的重要程序，未经合法性审查或合法性审查未通过的重大行政决策草案，承办部门不得提交市（区）政府审议。律师在本阶段提供法律服务应重点判断决策主体权限、决策草案的形成程序及决策草案内容的合法性，出具内容、形式符合决策机关要求的合法性审查法律意见，并注意审查决策机关本单位法制机构出具的合法性审查意见是否符合法律、法规、规章及政策的相关规定。

17.1服务要点：

17.1.1对重大行政决策事项出具独立的合法性审查意见；

17.1.2协助审查决策机关本单位法制机构对重大行政决策出具的合法性审查意见是否符合相关法律、法规、规章及政策的规定。

17.2审查要点：

17.2.1律师独立出具政策的合法性审查意见的，可以审查以下方面内容：1）决策机关提请审查的重大行政决策事项是否属于该机关的职权范围；2）重大行政决策事项的依据、程序和实质内容合法性，是否存在违反法律、法规、规章和规范性文件禁止性规定等；3）重大行政决策事项与法律、法规、规章和规范性文件的衔接、协调性，是否存在矛盾、冲突或者不一致之处；4）重大行政决策事项实施后可能存在的风险，是否可能导致产生较大损失、责任追究等。对法律、法规或规章规定不明确或相互不一致，或者对其具体规定存在不同的理解，重大行政决策草案具有潜在法律风险的，应当进行必要的分析和说明并提出建议，同时提示相应的法律风险。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，建议决策机关讨论。

17.2.2审查决策机关本单位法制机构出具的审查意见是否符合以下要求：1）应明确写明重大行政事项是否合法或者是否通过合法性审查，不得以征求意见等方式代替合法性审查；2）对审查通过的事项，出具的书面审查意见应明确表述该重大行政决策无合法性问题，禁止只提“已核”“无意见”等内容；3）审查意见中不得出现合法性问题的修改意见；4）送请合法性审查应当保留必要的审查时间，一般不少于7个工作日，否则应说明情况。

17.3 过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项合法性审查阶段的过程记录文件包括：

17.3.1承办单位提请合法性审查的申请书以及重大行政决策草案、决策合法性的依据等书面材料；

17.3.2合法性审查部门出具的合法性审查意见；

17.3.3决策承办单位根据合法性审查意见进行必要调整或者补充的材料。

第18条 重大行政决策开展公平竞争审查

重大行政决策草案涉及市场主体经济活动的，应当包含公平竞争审查的有关情况。决策机关应当根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规[2021]2号）《深圳市人民政府办公厅关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（深府办〔2018〕2号）等规定开展公平竞争审查。律师在本阶段提供法律服务应按照公平竞争审查标准进行逐一审查，出具内容、形式符合决策机关要求的公平竞争审查法律意见，并注意审查决策机关本单位出具的审查意见是否符合公平竞争审查相关规定。

18.1服务要点：

18.1.1对重大行政决策事项出具独立的公平竞争审查意见；

18.1.2协助审查决策机关本单位承担公平竞争审查的部门对政策出具的公平竞争审查意见是否符合相关公平竞争审查制度的规定。

18.2审查要点：

18.2.1审查相关重大行政决策事项是否属于公平竞争审查对象，如属于制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施，应当进行公平竞争审查；

18.2.2律师独立出具政策的公平竞争审查意见，应当包括以下内容：1）关于开展公平竞争审查的制度依据；2）制定重大行政决策事项的依据和必要性；3）根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规[2021]2号）《深圳市人民政府办公厅关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（深府办〔2018〕2号）规定的公平竞争审查标准（包括市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准及影响生产经营行为标准），对重大行政决策事项逐一审查是否具有排除、限制竞争的效果；4）对具有排除、限制竞争效果事项，审查是否符合适用公平竞争审查的例外规定，如适用，应当由决策机关对符合适用例外规定的情形和条件作出详细说明，作为出具法律意见书的依据；

18.2.3审查决策机关是否依法开展公平竞争审查程序，具体审查要点包括：1）是否以适当方式征求利害关系人（指参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他市场主体）意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况；2）审查决策机关是否按公平竞争审查流程对事项进行审查，如有违反标准的情形，是否详细说明违反哪一项标准及对市场竞争的影响；3）对经公平竞争审查后出台的重大行政决策事项，是否对其影响统一市场和公平竞争的情况进行定期评估（可以每三年进行一次，或者在定期清理规章、规范性文件时一并评估）；4）对适用例外规定通过公平竞争审查的事项，审查是否已逐年评估实施效果并形成书面评估报告。

18.3 过程记录文件

律师应当协助决策机关或决策承办单位审查及收集归档的重大行政决策事项公平竞争审查阶段的过程记录文件包括：

18.3.1公平竞争审查部门出具的公平竞争审查表；

18.3.2征求利害关系人意见的书面材料，以及被征求意见方的回复意见。如通过报刊、互联网或者广播电视等公众媒体向社会公开征求意见的，相关材料包括电子邮件、网页信息、社交媒体等档案；

18.3.3委托第三方机构开展公平竞争审查的，第三方机构出具的公平竞争审查意见；

18.3.4适用公平竞争审查例外情况的，决策机关对符合适用例外规定的情形和条件作出的详细说明；

18.3.5定期评估报告；

18.3.6对适用例外规定通过公平竞争审查的事项逐年评估实施效果的评估报告。

第19条 集体讨论决定

重大行政决策事项应当经决策机关常务会议或者全体会议决定，未经集体讨论的不得作出决策。律师在本阶段提供法律服务应重点审查决策草案报送集体讨论材料的完整性，及决策草案出台是否以集体讨论决定为依据。

19.1服务要点：

19.1.1协助决策机关审查决策草案报送集体讨论材料是否符合法律、法规、规章及政策的规定；

19.1.2作为法律顾问列席集体讨论会议，对重大行政决策事项的内容及程序合法性提出专业意见。

19.2审查要点：

19.2.1列入重大行政决策事项目录的决策事项，发布前应经本单位领导班子会议集体讨论决定。列入本级政府重大行政决策事项目录的决策事项，发布前应由本级政府常务会议集体讨论决定，并形成会议纪要；

19.2.2审查决策承办单位提交决策机关讨论的决策草案是否已报送以下材料：1）提请决策机关讨论决定的请示；2）重大行政决策草案及起草说明；3）重大行政决策事项制定的法律依据和政策依据；4）履行公众参与、专家论证、风险评估程序的，同时报送社会公众意见采纳情况、专家论证意见采纳情况、风险评估报告等有关材料；5）决策承办单位集体讨论重大行政决策草案的材料；6）决策机关负责合法性审查的部门出具的书面合法性及公平竞争审查意见等相关材料。

19.3过程记录文件

律师应当协助决策机关审查及收集归档的重大行政决策事项集体讨论阶段的过程记录文件包括：

19.3.1申请上会的请示；

19.3.2会议纪要；

19.3.3决定决策事项的其他辅助材料。

第20条 实施后评估

在重大行政决策实施后明显未达到预期效果等特定情况下，决策机关可以组织决策后评估。决策后评估结果应当作为调整重大行政决策的重要依据。律师在本阶段提供法律服务应重点审查决策后评估的内容、程序及评估报告是否符合法律、法规、规章及政策的规定，律师独立出具决策后评估报告的，应重点评估决策实施中存在的法律问题并依法提出合理、科学的建议。

20.1服务要求：

20.1.1协助决策实施机关依法确定需要履行决策后评估程序的事项范围；

20.1.2协助自行评估的决策实施机关依法开展决策后评估工作；

20.1.3作为第三方专业机构接受行政机关的委托对重大行政决策实施决策后评估，出具评估报告；

20.1.4协助审查决策实施机关开展决策后评估工作应当履行的法定程序。

20.2审查要求：

20.2.1审查决策机关确定的开展决策后评估的事项数量是否符合该地区当年度法治政府建设重点工作安排的要求（如深圳市法治政府建设重点工作安排对区政府列入重大行政决策事项目录中应当进行决策后评估的事项有明确的数量要求），确定确需履行决策后评估程序的事项，实施后评估材料应为当年度；

20.2.2审查决策后评估是否按以下程序开展：1）成立评估小组；2）制订评估方案；3）开展调查研究；4）形成评估报告；

20.2.3决策实施机关委托第三方进行决策后评估的，审查该第三方机构的资质以及是否有权承担评估工作；决策作出前承担主要论证评估工作的单位不得作为决策后评估的第三方机构；

20.2.4审查决策后评估报告是否包括以下内容：1）评估工作的基本情况；2）评估内容（包括决策实施的基本情况、决策实施的成本与经济社会效益分析、决策实施在特定对象中的接受程度、带来的近期效果和长远影响等）；3）决策实施过程中存在的问题及改进对策；4）对决策事项延续、调整或者终结的建议；5）其他需要说明的问题。

20.3 过程记录文件

律师应当协助决策机关审查及收集归档的重大行政决策事项决策执行及决策后评估阶段的过程记录文件包括：

20.3.1重大行政决策工作任务和责任分解材料；

20.3.2重大行政决策执行单位制定的执行方案；

20.3.3重大行政决策执行情况的检查、督促或者考核等工作记录；

20.3.4实施单位提出的停止执行、暂缓执行、修改决策、续期执行的建议，以及集体讨论会议对建议的审议及采纳情况；

20.3.5公民、法人或者其他组织对重大行政决策及其实施存在问题的意见或建议；

20.3.6重大行政决策实施情况后评估报告。

第21条 重大行政决策立卷归档

决策机关应当按照《深圳市重大行政决策过程记录和立卷归档工作指引》对重大行政决策事项做好过程记录和立卷归档工作，并按照《电子文件归档与电子档案管理规范（GB/T18894）》规范电子档案管理。律师在本阶段提供法律服务主要审查决策承办机关立卷归档是否符合相关档案管理规范及工作指引的规定。

21.1审查要求：

21.1.1审查决策承办机关是否已按照《深圳市重大行政决策过程记录和立卷归档工作指引》，规范政府重大行政决策事项的归档和档案管理工作；

21.1.2一个决策事项一个案卷号，按照决策事项目录序号进行编号，统一使用并按要求填写案卷封面、卷内目录和备考表，按照决策不同阶段先后顺序排列装订整齐，卷内文件材料采用阿拉伯数字逐页编写页码，档案明确保管期限。

21.1.3当年度重大行政决策事项立卷归档工作应于当年度12月底前完成；

21.1.4按照《电子文件归档与电子档案管理规范（GB/T18894）》规范电子档案管理。如档案检查时尚有部分材料未齐，可提交情况说明，档案暂不装订。

第四章 附则

第22条 法规变化

本指引根据2023年2月及以前实施的法律、行政法规、规章、广东省及深圳市的规范性文件的规定，参考当年度深圳市法治政府建设重点工作安排，结合律师业务实践制定。本指引公布后，法律、法规、规章、规范性文件对重大行政决策作出新规定的，深圳律师在办理重大行政决策业务时应以新的规定为依据。

第23条 用途

本指引并非强制性行业规范，其目的仅系为深圳律师协会会员办理重大行政决策法律服务时提供参考，不具有评价律师提供法律服务质量的功能，以避免发生争议时，有关部门引用本指引对律师作出不利的裁决。

第24条 生效

本指引自发布之日起生效。

本操作指引由第十一届宪法与行政法律专业委员会起草，执笔人：

刘南筠 广东中熙（龙华）律师事务所

郑俊平 广东联建（深汕）律师事务所

彭扬武 广东宝城律师事务所

张嘉辉 广东晟典律师事务所

潘佳予 广东中熙律师事务所

党建恒 广东海埠律师事务所

李晓彤 广东中熙律师事务所

胡德启 广东华商律师事务所

孙 科 广东普罗米修律师事务所

李剑桥 广东华商（龙岗）律师事务所

杜 鹃 北京市盈科（深圳）律师事务所

姚登群 广东海瀚律师事务所

张解义 广东联建律师事务所

应婕红 北京市京师（深圳）律师事务所

刘伟煜 广东中熙（龙华）律师事务所

刘佳程 广东中熙律师事务所

安俊泽广东联建（深汕）律师事务所