陈瑞华：合规监管人的角色定位——以有效刑事合规整改为视角的分析

合规监管人的角色定位——以有效刑事合规整改为视角的分析

作者：陈瑞华。

本文载于《比较法研究》2022年4月20日

摘要：合规监管人制度的良好实施，是企业合规改革顺利推进的基本保证。按照刑事合规整改的成功经验，有效合规整改可以包括合规计划的设计有效性、运行有效性和结果有效性等三个要素。为实现有效合规整改的基本目标，合规监管人可以具有三种角色：一是合规计划设计的监督者；二是合规计划运行的指导者；三是合规整改验收的评估者。在对涉案企业的刑事合规考察过程中，要确保合规监管人发挥不可替代的职能作用，既要科学地设定其合规整改督导方式，也应为其履行合规监管职能确立一系列的制度保障。

关键词：合规监管人；有效合规整改；合规计划设计的有效性；合规计划运行的有效性；合规计划结果的有效性

一、引言

随着我国企业合规不起诉改革的深入推进，最高检察机关推动建立了“涉案企业合规第三方监督评估机制”。根据这一机制，在检察机关的推动和主导下，各地成立由检察机关与相关行政监管部门组成的“第三方监督评估机制管理委员会”（以下简称“第三方管理委员会”），对企业合规改革发挥领导、监督和指导作用。检察机关在办理涉企犯罪案件时，对于那些符合企业合规考察适用条件的，由第三方管理委员会选任部分合规监管人，组成“第三方监督评估组织”（以下简称“第三方组织”），后者对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察。第三方组织的考察结果，可以成为检察机关对涉案企业作出处理的重要依据。那么，合规监管人团队一旦组成并参与合规考察工作，他们究竟通过什么方式监督和指导企业的合规整改呢？在此前的研究中，法律界已经就欧美国家合规监管人制度进行了比较考察，对合规监管人的资格、遴选、报酬、独立性、利益冲突、职业伦理、退出机制等问题，作出了初步的讨论，提出了一些富有启发性的观点和建议。但是，这些研究过于偏重合规监管人的组织和程序问题，而对于合规监管人的考察目标、监督手段、指导方式等问题，却没有作出有针对性的讨论。而在合规考察实践中，各地检察机关对合规监管人制度作出了全面的探索，形成了多种监督考察模式。但毋庸讳言，受合规考察期的限制，确有少数合规监管人对涉案企业的合规整改，只注重一些流程性的督导工作，动辄督促企业进行“建章立制”，引入“成体系的合规管理制度”，然后向检察机关提交阶段性报告和总结性报告，说服检察机关作出不起诉决定。这些合规监管人既没有明确的合规整改目标，也没有较为具体可行的合规考察标准，更没有科学合理的督导手段，加上检察机关只重视合规监管人的职业伦理问题，而忽略了合规监管人督导合规整改的工作质量，因此，造成涉案企业的合规整改工作难以达到预期的目标，甚至在一定程度上带来“纸面合规”“虚假合规”的问题。当然，在企业合规改革过程中，也有一些尽职敬业的合规监管人，对涉案企业的合规整改作出了有效的监督和指导作用，推动企业建立了符合预期标准的合规管理体系。通过研究最高检察机关先后发布的两批合规试点案例，分析检察机关和合规监管人监督涉案企业开展合规考察的经验，我们可以总结有效合规整改的规律，对合规监管人在合规整改中所发挥的作用作出重新思考。

检察机关启动合规考察程序后，通过对涉案企业的合规整改，要达到两个基本目标：一是督促企业建立一种有针对性的合规管理体系，有效地预防犯罪行为的再次发生；二是推动企业改变原有的管理方式和商业模式，形成依法依规经营的合规文化。在较为有限的合规考察期内，检察机关要实现这两个合规整改目标，就必须将合规整改划分为若干个工作环节：一是合规计划的设计环节；二是合规计划的运行环节；三是合规整改效果的验收环节。与此相对应，所谓合规整改的有效性，主要是指合规计划设计的有效性、合规计划运行的有效性以及合规整改结果的有效性，这三个环节的合规整改也具有各自的有效性标准。而与这三个环节相对应，合规监管人在合规考察过程中也具有了三种角色：“合规计划设计的监督者”、“合规计划运行的指导者”和“合规整改验收的评估者”。

基于上述认识，本文拟对合规监管人的角色定位作出理论上的讨论。笔者将对有效合规整改的标准作出解释，将其划分为合规计划设计的有效性、合规计划运行的有效性和合规计划结果的有效性，并对其内涵和要求作出重新界定。在此基础上，本文将分析合规监管人的三种角色定位，并对合规监管人在合规计划设计环节、合规计划运行环节以及合规整改效果验收环节的独特作用和工作方式，作出有针对性的总结和分析。在合规整改过程中，合规监管人应对涉案企业的书面化和体系化的“合规计划”保持一定的警惕和怀疑，而注重合规计划的执行、落地和激活，使其切实发挥预防犯罪再次发生的效果。这就是本文所要论证的一个基本结论。

二、有效合规整改的重新界定

什么是有效的合规整改？过去，我国法律界没有对日常性合规管理体系与危机发生后的合规整改作出区分，而是笼统地讨论“合规计划的有效性”问题。按照这一观点，所谓合规计划的有效性，可以分为“合规计划设计的有效性”、“合规计划执行的有效性”和“合规计划结果的有效性”等三个要素。但对于这三个要素的具体内容和评估标准，研究者却莫衷一是，对于究竟将哪些合规要素归入这三种标准之中，存在着不同的看法。例如，在确保“设计的有效性”方面，有人认为，企业需要确立合规风险评估、合规政策、合规管理机构、合规培训以及违规行为的识别和查处机制。但也有人认为，合规计划的设计应包括管理者的身体力行、合规机构的完善、合规人员的资源和自主性以及合规运作和保障机制的完备性等要素。又如，对于“执行的有效性”，有人将其理解为合规体系的运行要有资源保障，合规管理机构要有必要的权力和独立性，合规管理人员要具有胜任职务的能力，合规管理要被纳入企业绩效考评体系，等等。但也有人认为，合规计划的运行主要是指企业发布良好的政策和流程，建立有针对性的合规培训制度，建立对违规行为匿名举报的机制，企业针对员工遵守法律法规的情况建立奖惩机制。再如，在实现“结果的有效性”方面，有人强调企业应通过合规体系建设，形成良好的合规文化，对合规管理体系进行持续性改进，对违规事件作出适当的处理，等等。但也有人认为，这主要是指企业不断改进合规管理体系，针对违规行为建立调查机制，探究原因，分析管控漏洞，采取补救措施和追究责任，等等。

这些对“合规计划的有效性”的理解，尽管观点各有不同，但都程度不同地受到了美国刑事执法部门所确立的“有效合规标准”的影响。2017年，美国司法部刑事部门发布了《公司合规评价》，并将其作为联邦检察官在作出是否起诉决定时，考量涉案企业合规计划是否有效的标准。2020年，该《公司合规评价》又被作出了一些技术性调整，但整体框架并没有发生实质性的变化。根据这一文件，要评价一个企业的合规计划是否有效，可以遵循三个相对独立的标准：一是公司是否有一个设计良好的书面合规计划，具体包括是否建立了风险评估、政策和程序、培训和沟通机制、匿名举报和调查机制、第三方合规管理、并购前的合规管控等制度；二是公司合规计划是否得到了有效实施，这可以从高级管理层是否做出合规承诺、合规人员是否具有自主性和资源以及是否建立合规奖惩制度等方面加以评估；三是对于违规行为是否存在有效应对机制，包括是否建立了合规计划的持续改进机制，是否建立了对违规行为的调查机制，以及针对违规行为发生原因和制度漏洞，是否建立了制度补救措施。

但是，无论是美国司法部所确立的有效合规标准，还是我国法律界人士对有效合规计划的认识，都没有将合规整改视为检察机关督促企业展开合规体系建设的过程，而只是确立了若干项旨在评估合规计划有效的书面指标。这些评价指标尽管从形式上被概括为合规计划的“设计有效性”、“执行有效性”和“结果有效性”，但究其实质，仍然没有超出“书面合规计划有效性”的范畴，而最多是将不同的合规计划要素作出了不同的排列组合而已。

其实，合规整改的最终目标在于确保企业预防再次发生类似的犯罪行为，建立一种保障企业依法依规经营的管理制度和企业文化。要达到这一目标，就应当将合规整改视为一个动态的过程，其中既包含针对企业特有的合规风险，提出一份书面的合规计划，也要求将这份合规计划加以有效实施，渗透到企业经营管理的每一流程和所有环节，使之真正发挥预防、监控和应对合规风险的作用。不仅如此，对于这种经过良好设计和妥善运行的合规计划，还应对其在预防违法犯罪方面的实际效果，作出科学的评估和审核。

为准确地分析这一问题，我们可以分析一个合规整改的案例。在这一案例中，合规监管人团队创造性地区分了“合规考察三环节”，并从这三个角度开展了有效的监督指导工作。

A公司是一家主营软件技术开发、技术咨询等业务的高科技公司。2019年，该公司在没有取得相关资质的情况下，非法从事资金支付结算业务，违规使用单位银行结算账户，为他人提供向个人账户转账的服务，并从中盈利，涉嫌构成非法经营罪。考虑到案件的专业性、办理时限、成本收益等诸多因素，检察机关委托某律师事务所作为该案的第三方独立监管人。在做出保密承诺、保证不存在利益冲突之后，律师事务所组建了合规监管人工作团队。该团队随后与承办检察官、A公司法定代表人、公司法律顾问建立了特定的工作联络机制。

从工作流程来看，合规监管人对涉案企业的合规整改承担着监督和指导作用。具体工作流程可分为合规整改准备、合规整改实施和合规整改验收三个阶段。

在合规整改准备阶段，合规监管人的工作重点是督导企业完成“自查报告”“合规整改计划”，并确定“合规考察标准”。在该案的考察过程中，合规监管人经过阅卷、访谈工作，发现上千万的涉案款项之所以轻而易举地通过股东借款、虚假报销等方式转移到法定代表人账户，与公司法定代表人凭借其大股东身份，在公司内部独断专行，公司治理结构失灵，公司资产与大股东个人资产产生混同等，具有密切的关系。有鉴于此，合规监管人要求企业根据相关法律法规的要求，深刻分析发生涉案行为的具体原因，全面梳理相关的内部经营管理制度，识别现有内控制度下的管理漏洞和薄弱环节，完成了“自查报告”，制定了有针对性的“合规整改计划”。随后，合规监管人参照上述自查报告和合规整改计划，制定了符合案件情况、适应企业自身特点的“合规考察标准”，并提交检察机关审定，使其成为监督考察企业开展合规整改的依据。

在合规整改实施阶段，合规监管人的工作重点是督导企业根据“合规整改计划”开展具体的整改工作。在此期间，合规监管人定期向涉案企业了解“合规整改计划”的落实情况，开展实地走访、抽检、不定期访谈员工等工作，起草并向检察机关提交相应的“合规整改督导意见”。合规监管人督导企业进行了一系列的整改工作。涉案企业通过修改公司章程，切实发挥监事的监管职责；任命监事担任合规专员，并成立合规整顿小组、制定多项内部财务制度，严格按照审批权限落实执行；修订员工手册，新增合规专员职责、合规监管人有关规定；建立常态化的员工合规培训制度，提升员工的合法合规经营意识；所有高管都签署了书面的合规承诺书。

在合规整改验收阶段，合规监管人的工作重点是判定涉案企业是否完成了合规整改，并出具“企业刑事合规监督考察报告”，参加检察机关组织的听证程序。

在办理该案的过程中，合规监管人仅对合规整改提出有针对性的专业意见，但不会直接帮助企业开展具体的合规整改工作。此类工作将由企业的顾问律师完成，例如起草合规制度文件、开展合规培训等”。同时，有效的合规自查或内部调查，对于制定合规整改计划和确定验收标准，具有十分重要的作用，“应当将合规自查作为检察院决定是否对企业适用考察机制的考量因素之一，让合规自查成为涉案企业的‘必选动作’”。

通过分析这一合规考察案例，我们可以看到合规整改是一种立体化和动态化的过程，而不仅仅是若干项合规管理要素的简单堆积。从形式上看，该案中的企业所进行的合规整改，确实包含着“合规计划设计”、“合规计划执行”和“合规整改验收”等三个阶段，而合规监管人团队对企业合规整改的监督和指导，也是从这三个环节来展开的。所谓的“合规整改准备”，其实就是督促企业针对管理漏洞设计出有效的合规计划；“合规整改实施”主要是指导企业落实合规计划，使其渗透到企业经营管理的所有环节；而“合规整改验收”则是指合规监管人对企业合规整改是否发挥了预防犯罪、是否形成依法依规经营的企业文化所进行的专业评估。

由此看来，通过总结有效合规整改的经验和规律，我们可以确立一种立体化和动态化的合规整改有效标准。我们可以将合规整改的过程分解为“合规计划的设计”、“合规计划的运行”和“合规整改的结果”等三个动态的流程，将其分别视为有效合规整改的三个有机环节。为避免将合规整改等同于书面合规管理体系的建立过程，我们需要以实现“有效合规整改”的目标为出发点，确立三项合规整改有效性的标准，使得这三个合规整改环节发挥相对独立的功能。

简要来说，所谓“合规计划设计的有效性”，应当是指在识别和诊断企业合规管理漏洞的前提下，建立一套可以有效预防合规风险、监控违规行为和应对违规事件的合规管理体系。所有旨在建章立制的合规整改活动，都应被纳入“合规计划设计”的范围，并接受设计有效性的评估。所谓“合规计划运行的有效性”，是指“书面合规计划的调试、运行和落地”，通常被称为“穿透式合规管理”，也就是将合规计划融入企业决策、业务、财务、经营、人事、奖惩的各个管理环节，使之得到激活和执行，发挥有效的内部监管作用。而所谓“合规计划结果的有效性”，则是指企业经过合规整改，所运行的合规计划最终产生了积极的效果，不仅有效地堵塞和消除了合规管理漏洞，预防企业再次发生类似的犯罪行为，而且确保企业内部形成了依法依规经营的企业文化。对于这三个有效合规整改环节，我们可以作出简要的展开分析。

首先，“合规计划设计的有效性”，应当是涉案企业在认罪认罚、停止违规业务、采取补救挽损措施的前提下，经过对合规风险的识别，对管理漏洞、制度隐患和治理结构缺陷的调查，在对相关管理制度和治理结构作出适当调整的基础上，引入有针对性的合规管理体系。在一定程度上，合规计划的设计应当是合规整改方案的核心部分，是在对现行管理制度作出纠错和调整的基础上，建立一套可以发挥合规风险预防、监控和应对作用的内部控制体系。通常来说，这一内部控制体系尽管在每个案件中都会有所侧重，而不可能具有整齐划一的模式，但至少应包含着合规章程、合规政策和程序、合规组织体系和人员保障、合规风险预防体系、合规风险监控体系以及违规事件应对体系等基本构成要素。

企业合规计划一旦得到批准，就成为检察机关督促企业开展合规整改的主要依据。而合规计划设计的有效性，是合规整改有效性的前提和基础。可以想象一下，涉案企业根据一份无效的合规计划来开展合规整改，怎么可能发挥预防违法犯罪再次发生的效果呢？要确定合规计划设计的有效性，无论是检察官还是合规监管人，都需要将涉案企业提交的“合规计划”视为一种加强内部控制体系的方案，从针对性、可操作性、纠错性和预防性等方面对其作出科学的审查和评估。对于那些不针对企业管理漏洞、不具有可行性、无法纠正企业管理错误或者无法发挥预防违法犯罪效果的合规制度要素，应当责令企业作出必要调整和修正。

其次，在合规整改的过程中，检察机关一旦批准了企业提交的合规计划，就应确保该项合规计划得到有效的执行。所谓“合规计划运行的有效性”，是指企业根据合规计划所承诺的加强内部控制的方案，在企业的经营管理中逐一得到落实和执行，使其在企业管理的各个环节发挥内部监管作用。例如，企业根据所作的书面承诺，应尽快制定或修订合规章程，将“对合规管理的高层承诺和重视”落实到企业行为准则之中；企业根据合规计划，应针对所涉嫌实施的犯罪类型，发布专项合规政策和员工手册，将法律法规中有关禁止专门性违法违规行为的规范条款，内化为企业员工和商业伙伴所要遵循的行为规范；企业根据书面承诺，应设立合规管理组织和合规管理人员，使其保持独立性、权威性并具有足够的资源；企业根据合规计划，应激活旨在发挥预防、监控和应对作用的管理体系，包括开展合规风险定期评估、对商业伙伴的尽职调查、合规培训、合规报告、合规举报、定期合规风险监测和审计、合规风险报告、合规内部调查、合规体系不断改进等流程性管理活动。

合规计划的有效运行，是合规计划从“纸面合规”走向“实效合规”的关键环节。涉案企业除了要将合规计划所承诺的整改方案逐一加以激活和落实以外，还应将合规管理视为企业的战略管理体系，使其融入企业的决策管理、经营管理、财务管理、人事管理之中，使所有产品研发、业务立项、招投标、进出口、税收处理、污染物处置等活动，都要经受合规审查和风险评估，使所有员工和高管在奖金发放、职务晋升、岗位调动、评优选贤等方面都要接受合规考核。更为关键的是，有效的合规计划运行，还应确保合规组织和合规人员享有“一票否决权”，对于不合规的产品、业务、财务、人事事项可以直接加以否决，并得到高级管理层的尊重和接受。一言以蔽之，合规计划的有效运行，意味着涉案企业所建立的合规管理体系，成功地融入企业的治理结构和管理体系，在企业决策、经营、财务、人事等各个环节发挥了监管作用。

最后，在得到良好设计和顺利运行的前提下，合规计划还需要发挥积极有效的合规整改结果。所谓“合规计划结果的有效性”，并不等同于对违规事件的适当应对，而是指企业经过合规整改，最终达到了所预期的合规整改目标。例如，经过对企业高风险业务的随机抽查，确认企业所有业务、产品、财务、人事等管理事项都成功地接受合规性审查，成功地避免了再次发生类似违法犯罪行为的可能性。又如，经过对企业员工、高管、商业伙伴遵守法律法规情况的随机检查，确认他们在企业经营的各个环节都提升了合规风险意识，了解相关法律法规的规定和最新进展情况，形成依法依规经营的习惯。再如，经过对企业合规组织和合规管理人员工作情况的抽查，确认他们在预防合规风险、监控违规行为和处置违规事件等方面，可以发挥有效的作用，其合规审查意见得到了最高层的普遍接受和尊重，最高层也做到了定期传达合规政策，通报合规事件，形成了“只做合规业务”的管理理念。

相对于合规计划在设计和运行环节的有效性而言，合规计划结果的有效性注重的是合规整改所产生的积极效果。这种效果既不等于提出了良好合规管理的书面承诺，也不等于执行了一整套全新的合规管理体系，而是产生了预防合规风险、监控违规行为和补救制度漏洞的实际作用。通过合规管理体系的实际运行，企业在合规考察期之内在依法依规经营方面发生了显著的变化，从消极方面说，有效地防止可能发生的合规风险，可以在决策、经营、财务、人事等各个管理环节加强内部自我监管，有效预防类似的犯罪行为，而从积极层面看，则是企业合规体系实现了对高管、员工和商业伙伴的自我监管，形成了依法依规经营的企业文化。

三、合规监管人的法律地位

在对有效合规整改作出重新界定的基础上，我们可以讨论合规监管人的角色定位问题了。其实，合规监管人的参与固然是十分重要的，但也并不是每个案件的必经程序。一方面，假如检察官具备企业合规整改的专业知识和技能，或者企业已经初步建立了自成体系的合规管理制度，那么，检察机关再指派合规监管人参与企业的合规考察工作，就显得有些多此一举了。另一方面，检察机关吸收合规监管人参与合规整改活动，通常要付出一定的经济成本和道德成本，不仅要为合规监管人提供具有一定吸引力的经济报酬，而且还要额外增加对合规监管人实施监督所带来的工作负担，承受因合规监管人行为不检所带来的法律风险。正因为如此，美国联邦司法部在与企业达成的暂缓起诉协议和不起诉协议中，对于已经建立合规计划的企业，通常都不委派合规监管人，而是责令企业自行委托合规顾问，定期提交合规整改的报告。11在中国合规不起诉改革的探索中，检察机关对那些犯罪情节轻微的涉案企业，一般不启动合规考察程序，也不指派合规监管人，而是直接作出不起诉决定。对于那些涉嫌犯有较重犯罪或者案情复杂的案件，检察机关才会启动合规考察程序，设定合规考察期，指派合规监管人。

在合规监管人参与合规考察的案件中，他们对于涉案企业开展有效的合规整改究竟可以起到哪些方面的作用呢？迄今为止，那些被列入合规监管人名录的合规监管人，通常都由三种人员组成：一是从事相关领域教育和研究的合规专家；二是作为专业人员的律师、会计师、审计师、税务师、工程师；三是相关监管部门的现任行政官员或退休官员。在决定向涉案企业委派合规监管人的情况下，检察机关通常以“第三方管理委员会”的名义，遴选一名合规监管人，组建合规监管人团队，或者遴选若干名合规监管人，直接组成“第三方组织”，使其担负起对涉案企业合规监督指导的使命。

合规监管人无论以何种方式开展合规考察工作，都应在合规整改过程中发挥不可替代的作用。笼统地说，合规监管人对于涉案企业的合规整改，可以充当监督者和指导者的角色。但是，考虑到企业的合规整改是一项专业性较强的工作，而检察官通常不具备有关公司治理、合规管理以及企业犯罪学等方面的知识，也缺乏督导企业开展合规整改的经验和技能，因此，合规监管人在有效开展合规监管方面就具有了独特的专业优势。不仅如此，一般检察官都面临着办案时间有限、社会压力较大以及存在一定职业风险的问题，他们更愿意将督导企业合规整改的工作交给那些不存在利益冲突的专业人员，而自己充当审查者、验收者甚至裁判者的角色。相对于办案检察官而言，合规监管人具有“独立的合规专家”的角色，一方面协助检察官开展合规考察工作，遵守检察官的指令和要求，接受检察机关的监督，向检察机关负责并提交合规考察进展报告；另一方面代表检察机关监督和指导涉案企业的合规整改工作，向企业及其合规顾问提出开展内部调查、修正合规计划、保证合规计划有效运行的具体要求，督促企业履行所作的合规整改承诺。

作为一种独立的合规专家，合规监管人与涉案企业究竟具有怎样的关系呢？在合规不起诉改革实践中，检察机关以第三方管理委员会的名义，委托或者指派合规监管人团队，从事合规考察工作，一般都要取得涉案企业的同意，有些地方甚至还要由涉案企业向合规监管人支付适当的监管费用。相对于涉案企业而言，合规监管人具有“准司法人员”的身份，要对涉案企业的合规整改工作进行全程监督和指导。具体而言，合规监管人有权对涉案企业的治理结构、管理方式和商业模式进行专门调查，涉案企业必须配合；对于合规监管人提出的加强内部调查、改进合规计划、落实合规整改方案等具体要求，涉案企业必须接受；对于涉案企业的合规整改情况，合规监管人可以向检察机关提交阶段性和总结性考察报告，并以此作为说明其合规整改是否合格的依据；对于涉案企业不执行合规计划或者存在新的违法违规行为的情况，合规监管人有权向检察机关随时加以报告。可以说，在检察官无法全程监督企业合规整改的情况下，合规监管人代表着检察官或者第三方管理委员会，对企业合规整改进行监督和指导。

既然合规监管人本身就具有“独立的合规专家”的身份，那么涉案企业为什么还要聘请律师担任合规顾问呢？这是因为，企业之所以要延聘律师担任合规顾问，主要是因为企业内部人员一般不具备合规管理的专业知识和技能，难以胜任有效的合规整改工作，因此需要借助于外部法律专家的力量。律师一旦接受涉案企业的委托，就具有合规顾问或“辩护人”的身份，要对涉案企业承担忠诚义务，根据授权委托协议，为涉案企业提供授权委托范围的法律服务。合规顾问一般要代表企业提交启动合规考察程序申请书，开展合规内部调查，制定专项合规计划，落实合规整改方案，将合规计划融入企业的决策、经营、财务、人事管理的各个环节，执行合规监管人的指令和要求。对于合规监管人在授权范围内从事的上述活动，涉案企业都应承担相应的法律后果。但相比之下，合规监管人并不代替企业合规顾问的合规整改工作，他们更多地从事监督和指导工作，对企业及其合规顾问的合规整改工作，提出督促、改进、调试、矫正的意见，并向检察机关提交反映合规整改进展情况的报告。在企业合规整改方面，合规监管人所从事的是监督者、指导者和初步裁判者的角色，而合规顾问则充当企业合规整改的实施者、执行者和被审查者的角色。

在对合规监管人的监管角色作出清晰界定之后，我们需要考察他们在企业合规整改中究竟发挥怎样的独特作用。为确保涉案企业进行有效的合规整改，实现预防犯罪和重建企业合规文化的目标，合规监管人应当参与企业合规整改的全过程，在各个环节发挥不可替代的作用。考虑到涉案企业的合规整改是一个由若干合规整改环节所组成的动态过程，其有效性包含着“设计有效性”“运行有效性”和“结果有效性”等三个方面，因此，合规监管人的监督和指导作用可以被分解为三个相对独立的方面：一是在合规计划设计环节发挥监督者的作用，督促涉案企业开展深入的合规内部调查，提交有针对性的合规计划；二是在合规计划运行环节发挥指导者的作用，督导涉案企业将所承诺的合规整改方案落到实处，完成建章立制的工作，将合规管理渗透到企业的决策、经营、财务、人事等各个管理环节之中；三是在合规整改验收环节发挥评估者的作用，对涉案企业所引入的合规管理体系，是否发挥了预防犯罪的作用，是否形成了依法依规经营的企业文化，作出专业化的检验和评价。

四、合规监管人的角色之一：合规计划设计环节的监督者

在一些欧美国家，涉案企业一般都建立了初步的合规管理体系，也得到了专业的合规律师的帮助。在检察机关与涉案企业达成暂缓起诉协议或不起诉协议之前，涉案企业通常都会启动合规内部调查，向检察机关提交合规内部调查报告，并据此提交合规计划。在很多情况下，检察机关都会对这种内部调查报告和合规计划进行审核，并提出修正意见。在合规监管人接受检察机关委派之前，检察机关与涉案企业已经就合规计划的内容达成了一致意见。合规监管人介入合规考察活动之后，主要从事的是将合规计划加以落实和执行的工作。

但在中国目前的制度背景下，几乎所有涉嫌犯罪的企业都没有建立合规管理体系，相当多的企业也没有聘请专业的合规顾问，它们在申请启动合规考察程序时，往往只是提交了愿意接受合规考察的承诺，而没有对企业犯罪原因和管理漏洞作出合规内部调查，也没有提交较为成熟的合规计划。而检察机关也基于种种考虑，往往侧重审查企业是否认罪认罚和采取了补救挽损措施，是否具有较大的社会贡献，并没有将提交内部调查报告和合规计划，作为启动合规考察程序的前置性条件。结果，合规监管人在介入合规考察工作之后，经常面对涉案企业没有提交较为成熟的合规计划的局面。

开展合规内部调查，提交合格的合规计划，本应属于涉案企业和合规顾问完成的工作。但在中国的现实条件下，合规监管人要达到有效合规整改的要求，就必须督促涉案企业重新开展内部调查，提交内部调查报告，并在此基础上，提交一项有针对性的专项合规计划。这是因为，不开展深入的内部调查，涉案企业就无法发现目前所从事的业务或者同类产品究竟存在哪些具体的合规风险，也无法认识自身在治理结构、管理方式、商业模式上究竟存在哪些制度漏洞、管理隐患和结构性缺陷，所提出的合规计划就无法发挥有针对性的纠错和矫正功能，更遑论发挥预防犯罪作用了。不仅如此，涉案企业也唯有经过深入的内部调查，才能提交一份有针对性的专项合规计划，避免那种千篇一律、流于形式和难以落实的“书面合规”，确保合规计划真正融入企业的决策、经营、财务、人事等各个管理环节，切实发挥预防同类犯罪行为的作用。

合规计划设计的有效性是有效合规整改的前提和基础。为确保涉案企业合规计划的有效性，合规监管人应当在合规计划设计环节发挥有效的监督作用，督促企业通过进一步的内部调查，在查找犯罪原因、诊断制度漏洞的前提下，提交一份有针对性的书面合规计划。在取得检察机关同意的情况下，该项合规计划就成为企业向检察机关就合规整改问题所作的书面承诺。而围绕着该项合规计划，合规监管人所制定的合规考察标准，经检察机关批准后，就可以成为整个合规考察工作的依据和未来评估验收的标准。以下的案例就显示了合规监管人在监督涉案企业设计合规计划方面所做的工作。

B公司是一家以云计算和大数据技术开展金融科技研发为主要业务的企业，曾被评定为国家高新科技企业。2015年，该公司在未经证券监管部门许可的情况下，开发并销售荐股软件，因涉嫌犯有非法经营罪，被公安机关立案侦查。在审查起诉阶段，B公司及其法定代表人、实际控制人认罪认罚，停止了有关违法业务，并向已经购买涉案软件的客户退款，自愿接受检察机关的合规监督考察。涉案企业向检察机关提供了“合规承诺书”和“刑事合规计划”，提供了公司材料、知识产权证明、社保参保凭证、纳税证明、营业执照及其他相关材料。检察机关认为该企业符合企业合规相对不起诉的适用条件，对该企业启动了合规考察程序。

在合规监管人介入之前，涉案企业尽管已经提交了“刑事合规计划”，但该企业只是对违法行为进行反思，对避免未来再次发生类似违法行为作出了表态，没有对导致事件发生的管控漏洞进行自查和分析。合规监管人团队介入后，一方面督导企业继续开展自查，另一方面通过认真阅卷、对企业人员访谈，全面梳理和归纳各类主客观因素，不断发现违法表象背后存在的深层次管控漏洞和问题根源。合规监管人认为，涉案企业整体合规认识不够，特别是企业管理人员缺少“红线”意识。在组织结构方面，缺少负责合规管理的人员；在产品和业务立项审查制度、合规保障机制等方面存在管控漏洞，最终导致了此次违法事件的发生。合规监管人团队要求企业通过其聘请的顾问律师，开展合规内部调查，提供自查报告，包括调查过程、调查结论以及所依据的支持性材料，并取得专业律师的签字确认。

根据涉案企业的自查报告，合规监管人初步确定了“合规考察标准”，从八个方面对企业提出了整改要求，例如企业应全面终止、清理涉案违法业务，采取警示惩戒、专项合规风险排查、专项合规建设等措施，从高层重视，明确合规管理责任、制定产品和业务立项审查制度并保障落实执行，等等。

合规监管人还要求企业根据上述“合规验收标准”，提交“合规整改计划”。企业将合规整改分为三个阶段：在第一阶段，企业永久性关停所有涉嫌违规的业务，为相关客户办理退款，对相关责任人员进行警示和惩戒；在第二阶段，企业建立合规管理组织架构，明确岗位人员配置，围绕产品立项、合规检查等环节制定合规制度，并落实执行；在第三阶段，企业组织开展全员合规培训，配合考察验收工作，持续优化合规整改措施。

上述案例足以说明，合规监管人在监督涉案企业的合规计划设计方面，既具有专业上的优势，也可以发挥独特的作用。首先，合规监管人可以通过阅卷、访谈等调查工作，初步了解企业发生犯罪行为的主要制度原因，这是监督企业开展合规自查的前提条件。合规监管人根据自身的合规管理经验，发现涉案企业治理结构和管理制度背后的犯罪原因，并借此对企业的合规整改形成独立的认识。其次，合规监管人应督促涉案企业开展深入的内部调查，提交内部调查报告。作为接受检察机关委派的准司法人员，合规监管人不能亲自协助企业开展内部调查，而是提出内部调查的具体要求，督导企业从事这类调查工作，尤其是要责令企业聘请专业的顾问律师，从企业治理结构、经营情况、违法违规情况、本次犯罪行为、管理漏洞、制度隐患、治理缺陷等方面，作出深入细致的内部调查，并从调查过程、调查内容、调查结论和支撑材料等方面，提交专业性的内部调查报告。再次，在督导企业提交内部调查报告的基础上，合规监督人可以督促企业针对其管理漏洞和制度隐患，制定专项合规计划，确定合规整改的具体制度要素。对于那些已经初步提交合规计划的企业，合规监管人应督促其作出适当的修订，确保其合规计划具有针对性、可行性和有效性。最后，在以上工作的基础上，合规监管人可以制定针对本案的合规考察标准，也就是较为具体的合规考察方案，将有限的合规考察期划分为若干个阶段，明确每个阶段所要督导完成的目标、主要工作以及相应的报告。合规监管人督导企业完成的内部调查报告、合规计划以及自行制定的合规考察标准，都要报检察机关批准，使其成为合规考察的基本依据。

五、合规监管人的角色之二：合规计划运行环节的指导者

涉案企业提交的合规整改计划，仅仅属于对合规整改所作的书面承诺。要确保合规整改的有效开展，涉案企业就要将该计划的各项内容逐一加以落实，使其发挥切实有效的监管作用。相对于企业原有的治理结构而言，合规计划属于一种“被强加的外来管理体系”，一般都会面临“水土不服”的问题，如果不经过较为彻底的合规整改过程，这套管理体系就容易被架空和搁置，难以融入涉案企业的治理结构之中。在合规考察程序启动之后，合规监管人一旦参与合规整改工作，就要督导涉案企业完成合规计划的运行工作，使这套管理体系得到激活和落地，从书面的“合规方案”转变为“切实有效的内部监管体系”。

那么，合规监管人应如何指导企业运行合规计划呢？按照通常的理解，合规监管人只要“按图索骥”，督促企业按照所承诺的合规整改方案，逐一加以落实就可以了。但是，这种将合规监管工作仅仅理解为“建章立制”的观点，还是有很大局限性的。这种“照葫芦画瓢”的督导方式，很容易造成合规整改成为一种“运动式治理”活动，合规计划难以融入企业管理体系之中，最终无法落实生根，甚至流于形式。从本质上看，要确保合规计划的有效运行，合规监管人就需要将合规计划与企业管理体系进行有机的“嫁接”，使得合规管理体系这个“外来幼苗”，被种植在企业治理结构和管理模式的“土壤”上，加以巧妙的“施肥”“灌溉”“剪裁”等培育活动，确保合规管理体系得以存活下来，并逐渐茁壮成长，最终变成企业管理体系不可分割的组成部分。

在一定程度上，合规监管人指导企业运行合规计划的过程，也是帮助企业实现“制度再造”和“文化重生”的过程。一个尽职敬业的合规监管人，应当通过合规整改工作，改变企业的管理方式和商业模式，消除原有的制度隐患和管理漏洞，甚至必要时督促企业在治理结构上作出适当的调整。以下的案例就显示了合规监管人在合规整改中的独特作用。

按照合规监管人的建议，C公司聘请专业律师对相关业务进行了全面审查，彻底关停了存在违规风险的业务板块；企业针对自查报告所揭示的合规管控漏洞，采取了精准的管控强化措施，制定了合规管理制度，设立了合规委员会，确定了合规责任人，对企业合规经营情况进行审查和监督。尤其是围绕着确保产品和业务符合监管要求这一问题，企业建立产品和业务立项审查制度，新产品和新业务要经过合规委员会审查，听取外部顾问律师的意见，审查通过后才可以立项和开展；合规委员会对公司产品和业务每个季度进行一次合规性检查评估，外部合规专业机构的合规性检查评估，至少每年进行一次；建立合规咨询机制，制定“合规咨询管理制度”；建立合规奖惩机制，对未能执行上述管理要求的人员进行问责，问责结果与绩效考核和薪酬发放挂钩。

这一案例足以说明，合规监管人指导涉案企业执行合规计划，可以分为若干个具有内在联系的步骤。首先，合规监管人应督促企业彻底停止那些存在违规风险的业务。这是促使企业发生彻底改变的第一步，也可以为合规计划的运行创造良好的条件。在实践中，这一步骤还可以包括废止那些有缺陷的经营方式和商业模式，取消原有的财务管理和人事管理制度，将原有经营团队予以解散，重新组建高级管理团队。按照“先破后立”的原则，只有破除那些存在重大漏洞的业务模式、经营方式和管理团队，然后才能引入合规管理体系。

合规计划运行的第二步，是激活合规计划所承诺建立的各项制度，使其从书面上的合规方案在各个制度层面得以落实。合规监管人可以根据其从事合规管理的经验，督促企业制定合规章程、合规政策和员工手册，组建合规管理机构，设置合规管理人员，或者聘请外部合规顾问。为避免这些制度流于“沉睡”的命运，防止合规机构形同虚设，合规监管人应全程跟踪制度的运行情况，确保这些制度得到切实的落实和执行。例如，合规章程应体现最高层承诺和重视的原则，成为企业开展合规管理的最高效力文件；合规政策应体现“专项合规”的理念，将法律法规中的相关规范转化为企业的行为准则，成为合规风险评估和尽职调查的依据；员工手册应涵盖所有相关的合规风险，成为合规培训的内容和落实责任的依据。又如，合规监管人应指导企业根据自身特有的治理结构，建立独立、权威的合规管理机构，如合规管理委员会应将董事长、总经理吸收进来，由一名具有较高层级的非执行董事担任负责人，首席合规官可以由董事或董事会秘书担任，并具有副总经理的头衔，对合规部门实行垂直领导。再如，合规监管人应指导企业根据充足资源保障原则，配置适当的合规管理人员，使其与专项合规管理的要求相适应，对于不具备条件的企业，至少应责令其聘请专门的合规顾问，协助其从事合规整改和合规管理工作。

在激活各项制度的前提下，合规监管人可以督促企业将合规管理与其他管理体系加以完全融合，推动涉案企业推行“穿透式合规管理”，使合规管理渗透到决策、经营、财务、人事管理的各个环节。这是指导企业执行合规计划的第三个步骤。企业董事会在作出决策时，应允许首席合规官在场参加，并听取合规管理人员的意见，形成重大决策要由合规人员签字同意的机制；企业管理层在经营过程中，无论是产品立项、业务开展、参加招投标，还是申请进出口报关、处理污染物、签订合同，都应加入合规部门审批的管理环节；企业财务部门在处理财务报销、开具发票、财务转账、核定税收等事宜时，都应经受合规管理部门的审核签字；企业人事部门在提请人员职务晋升、工资核定、奖金发放、人事调派等事项时，应当由合规部门对相关人员的合规履职情况出具意见，给出合规管理上的评定等级或具体成绩。在上述各个管理环节，合规监管人都应督促企业引入合规审查机制，所有决策、产品、业务、财务、人事管理都要以合规风险评估为前提，合规部门可以通过抽查，发出合规风险提示；对于确有违规风险的业务和产品，合规部门应享有“一票否决”的权威。通过上述指导运行活动，合规监管人不是简单地帮助企业进行“建章立制”，而是从实质上改变企业的治理结构和管理方式，形成一种“合规优先于业务”“合规选择产品”的企业文化。

第四步的合规整改工作，是督促企业运行合规风险评估、尽职调查和合规培训制度，确保企业建立常态化的风险预防机制。合规整改的主要目标是有效预防企业再次发生类似犯罪行为。为达成这一目标，企业应结合已发生的犯罪事件，对内部管理的各个环节进行全方位的合规“体检”，识别已有的和潜在的合规风险点、合规领域和合规重点人员。在此基础上，企业应对客户、第三方商业伙伴和被并购企业开展有针对性的尽职调查，并根据潜在的合规风险，开展必要的合规管理。与此同时，企业应实施内部的合规培训，根据已经暴露的和潜在的合规风险，对全体员工进行有针对性的定期培训，并对重点岗位的管理人员和员工，进行特定的合规培训。为避免合规培训流于形式，企业应根据合规章程，将专项合规政策和员工手册作为培训内容，指导管理人员、员工和商业伙伴了解基本的行为守则，获悉合法与违规的界限，吸取那些违法违规人员的教训。

要确保合规计划落实生根，合规监管人需要展开第五步工作，指导企业在绩效考核和奖惩制度中引入合规管理要素，确保合规管理成为对全体员工加以考核、奖励和惩戒的依据。根据一些企业的合规管理经验，涉案企业可以设立合规管理部门，在配置专职合规管理人员的同时，在每个部门和分公司/子公司配置兼职合规专员，专职人员与兼职人员实现无缝对接，对所有管理人员和员工的合规业绩作出恰如其分的考核。在一定期限内，合规专职人员和兼职人员，根据所设定的合规考核标准，对有关管理人员和员工的合规表现评定成绩，人事部门将这项合规考核成绩作为发放奖金、晋升工资、晋升职务以及评优选贤的重要依据。17与此同时，合规监管人应指导企业启动违规追责机制，可以设置合规稽查部门，除了定期进行合规巡查外，还应接受有关违法违规问题的投诉和举报，对于存在违法违规行为的管理人员和员工，应当予以立案调查，对于违规行为查证属实的人，应无一例外地作出纪律处分，对于构成行政违规或者犯罪的，移交有关部门处理。除了建立日常性合规惩戒制度之外，对于在违规事件中负有责任的管理人员和员工，企业还可以采取解散部门、调离工作岗位、重组机构等人事管理措施，不纵容和姑息违法违规行为。

合规监管人指导企业运行合规计划的第六步，是督促企业启动合规管理体系的试运行和调整机制，对那些难以运行的合规要素，及时作出必要的调整。以下是在德国西门子公司合规整改过程中，美国司法部委派的合规监管人团队对合规计划作出调整和落实的情况。

合规监管人团队在合规考察过程中，了解了西门子公司全球的业务范围和组织结构，阅览公司合规、财务控制和内部审计方面的文件，了解公司的运行机制，从而为制定改善措施创造条件。该团队在长达四年的合规监管过程中，审阅了成千上万份文件，走访了20多个国家，与超过1500名高管和员工进行过谈话，多次前往美国向检察官汇报合规进展情况。为督促西门子完善合规体系，合规监督员团队先后提交了多份整改报告，提出了一百多条改革建议。对这些建议，西门子全部予以接受，并作为改进合规体系的根据。

应当说，作为独立的合规管理专家，合规监管人并不是合规计划的机械的执行者，而应对合规计划的运行作出独立的判断和调整。根据企业特殊的治理结构和合规整改情况，合规监管人一旦发现原有合规计划存在不合理或不可行的内容，就应当及时作出调整和修正。在征得检察机关的同意后，合规监管人按照调整后的合规计划继续督促企业开展合规整改工作。例如，某企业发生串通投标犯罪的主要原因，是该企业的总经济师未经董事会和总经理批准，擅自实施了“陪标”“围标”等违规行为。该企业合规计划却主要针对全体员工和商业伙伴建立了尽职调查和合规培训方案。合规监管人对于这种不具有针对性的合规计划，可以作出调整，强化对总经济师团队和财务部门的合规审查机制。又如，某企业所实施的虚开发票犯罪，主要原因是公司董事会形同虚设，对财务管理失去监督作用，总经理放任财务总监实施虚开发票行为，纵容其偷逃国家税款。企业原有的合规计划并没有针对这一管理缺陷提出有针对性的整改方案。合规监管人在合规考察期间，督促企业调整了合规计划，引入外部合规顾问，激活了合规审查机制，建立了三级财务审核机制。

合规监管人督导合规整改的最后一步，是指导涉案企业按照合规承诺，进行适当的合规文化建设。所谓合规文化，是指企业经过运行合规管理制度所形成的依法依规经营的习惯、氛围和价值观念。很多企业之所以走上犯罪的道路，既是一些外生性原因发生作用的产物，也与企业内部存在一些内生性诱因有着密切的联系。其中，造成企业犯罪的内生性诱因，既有管理、监督、治理方面的制度因素，也有长期形成的唯利是图、漠视规则和业务至上的文化因素。在合规计划运行过程中，制度建设固然十分重要，但文化建设也是不可或缺的。如果没有合规文化的保障，企业上下就形成不了依法依规经营的价值观念，那些从外部引入的合规管理体系，最终也会被架空和规避。

那么，合规监管人究竟如何督促企业开展合规文化建设呢？一般而言，一些合规管理制度的有效执行，有助于促成合规文化的形成。例如，定期开展的合规培训，有助于员工形成遵守法律法规的意识；高层管理人员作出书面的合规承诺，有助于在遵守法律法规方面作出表率；内部举报机制的运行，可以保证员工敢于报告企业内部的违规行为；对所有业务和产品进行的合规审查，以及对有风险产品和业务的一票否决，可以促使企业各个部门形成遵守法律法规的习惯；对客户、第三方合作伙伴和被并购企业开展的合规尽职调查和合规分级管理活动，也有助于促使企业内外形成遵守法律规则的观念。另一方面，在合规监管人的督导下，企业还可以定期组织合规考试、视频宣传、设置合规日或合规月等活动，向全体员工传达合规管理的理念。经过日积月累的合规文化的熏陶，企业上下会逐渐形成合规管理的信念。不仅如此，按照最高层承诺和重视的合规理念，合规监管人应指导企业形成上下传达的合规文化传播路径。无论是董事长、总经理还是首席合规官，都应以定期发公开信的方式，向全体员工、股东、商业伙伴、客户传达“合规创造价值”的理念，强调本公司“只做合规的业务”，介绍企业合规政策和管理体系所发生的新变化，通报最近的合规事件。这种由最高管理层率先垂范、积极推动的合规价值传达，有助于打造和培育一种合规管理的文化氛围，推动合规管理体系的良好实施。

六、合规监管人的角色之三：合规整改验收环节的评估者

在合规考察结束之前，检察机关要对涉案企业合规整改的效果作出评估，并以第三方管理委员会的名义，就此举行验收听证会，对企业的合规计划执行情况作出是否合格的评定。那么，在此合规整改验收环节，合规监管人究竟能发挥什么样的作用呢？

在最高人民检察院公布的一起合规改革试点的案例中，负责试点的检察机关认为，“第三方组织评估认为，经过合规管理，J公司提升合规意识，完善组织架构，设立合规专岗，开展专项检查，建立制度指引，强化流程管理，健全风控机制，加强学习培训，完成了从合规组织体系建立到合规政策制定，从合规程序完善到合规文化建设等一系列整改，评定J公司合规整改合格。”但这一案例并没有显示出，合规监管人究竟是如何对企业合规整改效果作出评估的。

通常来说，合规监管人通过听取企业及其合规顾问的汇报，全面审查企业提交的合规整改总结报告，会对企业的合规整改效果作出专业性评估，写出合规考察综合报告，并将此报告提交检察机关或第三方管理委员会。在很多合规整改案例中，合规监管人都是提交报告，提出企业通过合规考察的意见。而在绝大多数情况下，合规监管人的报告和意见也都会得到采纳。

但是，合规监管人究竟通过什么方法作出评估呢？他们认定涉案企业合规计划结果有效的依据究竟有哪些呢？在美国，检察官如何对涉案企业的合规整改效果作出科学的评估，至今仍然是一个难以得到解决的问题。20在德国西门子公司案件中，美国司法部委派的合规监管人团队就尝试运用了一些新的评估方法。

在西门子案件中，魏格尔博士在一名美国律师的协助下，组建了由公司员工、美国律师和德国律师组成的合规监督员团队。合规监督员帮助西门子激活合规体系，通过“风险导向内部审计”来评估潜在风险领域，列席公司策划会议、人力资源会议和其他管理会议，通过模拟投诉、评估员工反应来测试报告不当行为的帮助热线，并面向投资者提交监督员有关合规计划发挥长远作用的报告。合规监督员团队还帮助西门子对合规计划的有效性进行测试，并采用了一些技术手段。例如，在各业务领域，监督员随机抽取了10—12项交易，仔细分析是否存在不当支付的问题，监督员可到场询问首席销售官，审查报销单，审阅相关记录。这种基于风险的分析可应用于对任何国家（地区）和领域的随机抽查。在合规监督员的努力下，西门子发生了翻天覆地的变化，建成了运行优良的合规管理体系。

上述验收评估的例子足以说明，合规监管人要对合规整改的效果作出评判，其实是有一套科学的评估方法的。当然，这一套评估方法要仅仅围绕着合规整改的总体目标来加以设计，也就是围绕着企业运行的合规管理体系是否可以发挥有效预防犯罪发生的作用，企业是否形成了依法依规经营的合规文化。大体来说，合规监管人经常使用的评估方法，可以有访谈、随机抽查、列席会议、模拟投诉举报等若干类型。通过运用这些评估方法，合规监管人对涉案企业合规整改的效果作出准确的评估，所提交的合规考察评估报告就可以成为检察机关作出是否提起公诉的科学依据。

访谈是合规监管人最常使用的评估方法。访谈的对象可以是企业员工、管理人员，也可以是企业客户、供应商、代理商和承包商等商业伙伴。访谈应围绕着企业在决策、经营、财务、人事、合同、招投标、纳税、进出口等各个管理环节，是否做到了遵守相关法律和法规，是否堵塞了原有的管理漏洞和制度隐患，是否改变了原有的带有病态的管理方式和商业模式。为保证评估的有效性，合规监管人对访谈人员的选择，应当采取随机抽取的方式，访谈过程应采取秘密进行的方式，访谈问卷的设计以及对访谈内容的整理，都应遵循社会调查的基本准则。

在访谈之外，对商业交易记录的随机抽样检查，是合规监管人可以使用的另一种评估方法。以下就是在我国的合规考察实践中，一个合规监管人团队开展抽样检查的例子。

在合规考察届满之前，合规监管人团队对涉案企业落实合规整改的情况进行了检查验收。从检查情况看，该企业目前上线的新产品，在立项阶段都有相应的合规审查记录，顾问律师也都发表了合规审查意见。企业将这些立项审批材料完整存档，按照合规监管人的要求及时提供给了合规监管人和检察机关。合规监管人通过合规考察报告，向检察机关汇报了企业合规自查和合规整改的情况。检察机关经过验收评估，对该企业作出了不起诉的决定。

经过此次合规整改后，涉案企业濒临停滞的重点项目得以继续进行，资金流问题得到有效解决，员工就业得到合理保障。公司全体成员深刻认识到了企业合规的重要性。考察期结束后，涉案企业负责人表示，日后将持续重视企业合规管控的开展，并将合法合规经营的理念和准则置于前所未有的高度。

根据这一案例，合规监管人要评估合规计划对于防范合规风险的有效性，就必须检查那些存在较高风险的业务和产品，在现有合规管理体系下，是否不再产生违法违规的空间和可能。既然有关产品和业务都经过了“合规审查程序”，有顾问律师的“合规审查意见”，并有完整的存档记录，那么，企业在这些环节再次发生违法违规行为的可能性就大大降低了，相关的制度漏洞也就得到了修复。在这一案例中，合规监管人采用了“交易记录抽样检查”的评估方法，目的在于测试那种“有针对性的事先防范体系”能否得到运行，并是否产生拦阻违法违规行为的效果。

合规监管人通过运用这种“交易记录抽样检查”方法，可以对合规计划的运行效果作出准确的“有效性测试”。需要指出的是，这种随机抽样检查方法，不仅适用于对交易记录的检查评估，也可以适用于包括产品立项、业务开展、污染物处理、纳税、招投标、进出口报关、合同签订在内的书面记录。通过这种随机的抽样检查，合规监管人不仅可以检验企业在上述各个环节遵守法律法规的情况，而且可以监测所运行的合规体系是否发挥了预防潜在的违法违规行为的效果。

合规监管人不仅要审查交易记录，还可以列席企业内部的董事会以及其他涉及经营、财务、人事等管理方面的会议，与员工、管理人员、客户、商业伙伴举行座谈，并以此来检验其在决策、经营、财务、人事等各个环节是否仍然存在着合规风险，是否存在着再次发生类似犯罪的可能性。对于上述会议的参加和列席，合规监管人也应采取随机选择的方式，观察企业在会议上作出决策的内容和方式，验证合规管理体系对于企业管理层的决策方式和经营方式是否产生了实质性影响。

不仅如此，为有效测试合规报告和合规举报机制的运行效果，合规监管人还可以采取模拟内部举报的方法，随机地拨打举报电话，发出投诉信，向企业公布的网站发出邮件，对企业内部的“违规行为”提出投诉和举报。通过观察企业合规管理系统对这些举报和投诉的反应，跟踪相关的调查流程和报告机制，测试已建成的合规体系在实时监控企业各部门遵守法律法规方面是否产生了实际效果。合规监管人需要认真评估，企业的合规体系是否发挥了“二十四小时雷达预警”的效果，可以对企业内部的违法违规行为作出预期的有效反应，发挥识别违规行为的作用，从而评估合规计划运行结果的有效性。

七、代结语：合规监管人发挥作用的制度空间

假如将合规管理分为“事先合规”和“事后合规”的话，那么，企业所进行的日常性合规管理体系建设，属于一种推进“事先合规”构建的努力，而企业在刑事诉讼中所进行的合规整改，则属于一种通过建立“事后合规”而争取获得宽大刑事处理的尝试。在涉案企业“事后合规”的构建上，合规监管人作为检察机关委派的独立的合规专家，可以发挥不可替代的监督和指导作用。为避免合规整改流于形式，也为防止合规监管人制度形同虚设，合规监管人应紧紧围绕着“实现有效合规监管”这一目标，在合规计划的设计环节发挥有针对性的监督作用，在合规计划的运行环节充当有效指导者的角色，在合规整改验收环节具有专业评估者的地位。

这种对合规监管人的督导角色的定位，固然在理论上符合企业合规整改的规律，但要在合规考察制度中落地生根，还需要建立一系列相关的制度保障，并创造一些必要的现实条件。要确保合规监管人有效地发挥监督和指导企业合规整改的作用，我们还可以提出一些新的制度改革思路。

首先，按照“专项合规整改”的理念来组建合规监管人团队，使合规监管人的组成走向多元化，并发挥相互制衡的作用，这是一条可以得到推广的制度安排。在合规不起诉改革的初期，各地检察机关曾探索过多种合规监管人参与合规整改的方式。迄今为止，那种由合规专家、律师、相关监管官员以及其他专业人员组成的“第三方组织”，在接受“第三方管理委员会”委派的情况下，对涉案企业合规整改展开监督和指导的模式，成为一种得到各方普遍接受的方式。根据企业所涉嫌实施的犯罪类型，检察机关可以遴选相关领域的合规专家、律师以及相关行政机关的监管官员，组成较为专业的合规监管人团队。这些来自不同部门和单位的合规监管人，在一个团队中共同参与监督和考察工作，可以相互制约，发挥各自的专业优势，也可以避免出现明显的“利益冲突”情况。

其次，检察机关在启动合规考察程序时，应将涉案企业提交内部调查报告和有针对性的合规计划作为法定条件。在改革初期，检察机关过于关注涉案企业是否认罪认罚、是否具有较大的社会贡献、起诉可能给企业带来的灾难性后果等因素，而对企业提出有针对性的合规计划则没有提出明确的要求。但随着改革的日渐深入，为确保合规监管人切实有效地发挥督导作用，有必要对合规监管人与企业合规顾问的角色作出严格区分。原则上，合规监管人是企业合规整改的监督者和指导者，而企业则负责合规计划的设计和合规整改方案的执行，并接受合规监管人的监督、指导、评估和验收。企业假如没有自行展开合规整改的能力，应当聘请律师担任合规顾问，协助其开展合规体系建设工作。在上述制度前提下，涉案企业只要提出启动合规考察申请的，就应在认罪认罚、配合调查并采取补救挽损措施的前提下，针对企业犯罪的制度原因和管理漏洞，提交内部调查报告，并在此基础上提交有针对性的合规计划。唯有如此，合规监管人才能对合规计划设计的有效性进行高效的审查，并提出有针对性的指导意见。

再次，在未来的合规考察制度中，检察机关针对涉案企业的合规考察期应当适度延长，以确保合规监管人有较为充裕的合规考察时间。过去，受制于现行刑事诉讼法对审查起诉期限的严格限制，检察机关将合规考察期设置为6个月至1年。但是，合规监管人要在如此短暂的考察期内，督导企业实现合规计划的有效设计、有效运行并产生切实有效的合规整改效果，这是难以完成的整改任务。在合规整改实践中，合规考察期的限制已经成为制约这一制度发生效果的主要瓶颈之一。有鉴于此，未来通过刑事诉讼法的修改，有必要对那些适用附条件不起诉的案件，可以考虑根据涉案企业合规整改的工作难度，设置1年至3年的合规考察期。

又次，在未来的企业合规制度改革中，有必要赋予合规监管人更大的督导权限。目前，合规监管人参与合规督导的方式过于单一，权力受到较大限制，难以深入到企业经营管理的全部流程，无法发现企业深层次的管理漏洞，无力对企业合规整改提供实质性的指导。有鉴于此，合规监管人应被赋予较大的督导权限，包括参加企业董事会会议以及其他任何与企业经营管理有关的会议，对所有高管、员工、商业伙伴进行访谈，调取任何一份交易记录，审查所有财务报表和报销清单，建议企业调离某一管理人员，解散或者重新组建某一部门，等等。根据企业合规整改的进展情况，合规监管人可以向检察机关提出继续延长合规考察期限的建议。对于合规监管人的上述权限，检察机关和第三方管理委员会应给予合理的尊重。

最后，对于合规监管人的监督指导工作，检察机关应发挥有效的监督作用。合规监管人最容易出现的问题有两个：一是在合规考察中无力履行职责，导致合规整改流于形式；二是与涉案企业发生利益勾连，或者存在利益冲突，违反了职业伦理规范。针对这两个问题，检察机关应建立有针对性的监督机制。例如，为防止合规监管人不尽职责的情况发生，检察机关可以通过“飞行检查”机制，组建更加权威的合规专家团队，对本辖区内的合规监管人的工作情况进行随机性抽查，发现问题后责令合规监管人加以纠正。又如，检察机关可以考虑建立投诉机制，接受涉案企业或责任人对合规监管人的投诉和举报，一经调查属实，就应当对合规监管人作出纪律处分，要么终止其在相关案件中继续担任合规监管人的资格，要么将其从合规监管人名录中予以除名。再如，对于合规监管人的阶段性报告和总结性报告，检察机关应当严格审查。在企业合规整改评估和验收方面，检察机关应将合规监管人视为“专家证人”，将其合规考察总结报告作为验收合规整改效果的参考，而不是唯一的依据。对于涉案企业是否通过合规整改，是否作出宽大的刑事处理，最终要由检察机关作出决定。

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