本案证据无法证实涉案土地在被告人的填土前为农用地性质,也不能确定其土地类型及面积,不能认定为非法占用农用地罪。
案例索引:(2009)穗中法刑一终字第419号
基本案情:2003年2月和2005年8月,广州市天河区棠下村村民苏某泳(另案处理)分别与天河区棠下街棠东第三股份和第一股份合作经济社签订承包合同,共承包“大竹园”土地48亩多。2006年下半年,苏某泳将上述“大竹园”交予被告人吴伟强管理,当时“大竹园”土地大部分是荒草地,小部分为竹林地,小部分为河流、坑塘水面。被告人吴伟强为了填平地块和牟取利益,允许他人将建筑余泥倾倒在“大竹园”并收取费用。2006年9月至12月期间,吴伟强共让他人在“大竹园”倾倒建筑余泥约二三千车次,并雇请他人用推土机将该地块推平。后吴伟强雇请工人在已推平的“大竹园”土地上种植树苗。
评析:一、审查涉案土地是否属于农用地
在审理非法占用农用地案件时,首先应当审查涉案土地是否属于农用地。依照《土地管理法》的有关规定,我国实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。土地利用总体规划实行分级审批。县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每块土地的用途,并予以公告。土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。故土地类别应当由土地规划部门确定,主要依据是:土地主管部门确定的规划图,而不应将土地的利用现状作为依据。
在本案中,涉案的“大竹园”土地未经土地规划部门确定为农用地。经查:(1)“大竹园”土地无办理《集体土地所有权证》和《林权证》,无证据证实“大行园”土地经有权部门依法定程序确定为农用地性质及土地类型。(2)无法律规定可依土地状况认定土地类型,土地状况会发生改变,土地利用状况的改变并不代表土地性质的调整。(3) 现有证据不足以证实“大竹园”土地在被告人填土前作为农业地使用及具体用途。辩护人提供棠东第三股份合作经济社出具的《证明》以及多名村民的证言,证明“大竹园”土地从未用作农田、果园和鱼塘,在填土前大部分是荒草地,小部分是坑塘,小部分为竹林;而公诉机关无法提供证据证明何人、何时在“大竹园”土地从事何种农业耕作;公诉机关所提供的《土地勘测定界技术报告书》结论是“大竹园”土地有大片果园、灌木林地和养殖水面,但法报告书依据的2005年“大竹园”土地利用现状图仅标有竹林、天然草地、“塘”、“乱掘” 等符号,没有果园等符号(与辩护人提供的证据相印证),可见该报告书缺乏事实依据,应不予采信。综上,本案证据无法证实“大竹园”土地在被告人吴伟强的填土前为农用地性质,也不能确定“大竹园”土地类型及面积。
二、审查涉案工地破坏程度是难点
在审理非法占用农用地案件时,审查涉案土地被破坏程度是难点。依据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条和《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条的规定,非法占用农用地数量较大,造成农用地种植条件严重毁坏或者严重污染,应当以非法占用农用地罪定罪处罚。但现行的《土地管理法》等法律法规中尚未对破坏农用地违法行为鉴定事项作出具体规定,在行政、司法实践中,尚未建立破坏农用地行为的鉴定机关及制度。法院在办理非法占用农用地案件时,应当根据司法实践的基本证据规则审查有关土地破坏程度的鉴定,重点审查作出鉴定的机构的资质以及鉴定的过程和方法。
在本案中,公诉机关提供的广东省农业科学院土壤肥料研究所出具的《广州市天河区棠下街棠东村北二环高速公路北侧地段土地分析鉴定报告》,认定“大竹园”土地中16.37亩面积因石质废料压实和硬底化,土壤适耕性受到较大破坏,已无法耕种。经审查鉴定机构的资质,广东省农业科学院土壤肥料研究所为研究土壤的权威机构,但无证据显示该研究所具有土地面积勘测资质,无证据说明“16.37亩”的精确数字如何测量出来。经审查鉴定的过程和方法,鉴定人取了4x2个土样进行分析,结论是“大竹园”地块有32. 31亩的面积土壤肥力低;而认定“大竹园”地块有16. 37亩面积无法耕种并非通过取样分析而得出结论,所附照片也不能证实,故得出16. 37亩土地被破坏的依据不足。综上,公诉机关提供的证据不足以证实“大竹园”土地在填土后有16. 37亩面积遭到破坏,不足以证实被破坏的土地类型及面积,也不足以证实土地遭到破坏是被告人吴伟强的填土行为所造成的。
三、对打击非法占用农用地犯罪的建议
随着我国经济建设的发展,土地开发力度的不断加大,非法占用农用地状况也在不断增多,对农用地的利用和保护成为当前一个热点问题。为了实现土地资源的科学、可持续利用,打击非法占用农用地犯罪逐渐成为司法工作的重点之一,我们需要制定、完善办理非法占用农用地案件的机制。
第一,国土资源行政主管部门应依照《土地管理法》的有关规定,尽快、全面划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。确定农用地的范围并公告,才能有效保护农用地及打击破坏农用地的违法犯罪行为。
第二,国土资源行政主管部门应依据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》(国土资发〔2008〕204号)的有关规定,设立专门的农用地破坏程度的鉴定机构,制定鉴定标准、流程、方法。依据上述文件的规定,人民检察院、公安机关在侦查、批准逮捕、公诉过程中,需要确定耕地破坏程度的,可以向国土资源行政主管部门提出申请,由国土资源行政主管部门出具鉴定结论,并及时向申请单位提供。国土资源行政主管部门应尽早设立专门的农用地破坏程度的鉴定机构,组织农业土壤、环保、执法、司法等部门共同制定农用地土地破坏认定标准以及鉴定流程、方法。依据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定,非法占用基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上,或者非法占用基本农田以外的耕地及其他林地十亩以上,应当以非法占用农用地罪定罪处罚。故制定农用地土地破坏认定标准、流程、方法宜按照基本农田及其他耕地、防护林地、特种用途林地及其他林地进行分类规定。
第三,国土资源行政主管部门与人民法院、人民检察院、公安机关之间应当加强沟通联系,建立相应工作机制,及时制止和有效查处国土资源违法犯罪行为。
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