? 裁判要点

当事人对行政机关不依法履行行政协议提起诉讼的，适用民事诉讼诉讼时效的规定。案涉拆迁安置协议未明确约定履行期限。诉讼时效期间应从当事人知道或者应当知道权利被侵害时起算，且诉讼时效因一方当事人提出要求或者主张权利而中断，诉讼时效期间重新计算。当事人一直在向行政机关主张权利，但行政机关未予明确答复是否履行及履行期限。故当事人提起本诉没有超过诉讼时效期间。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申8282号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：新疆维吾尔自治区库尔勒市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区库尔勒市新区联合办公楼。

法定代表人：苏来曼?玉色因，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：张丽，新疆天雪律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：库尔勒塔里木饭店有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区库尔勒市××路。

法定代表人：刘靓，该公司董事长。

一审第三人、二审上诉人：新疆汇嘉时代百货股份有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市高新技术产业开发区北京南路钻石城******。

法定代表人：朱翔，该公司总经理。

委托诉讼代理人：时晓萍，新疆百丰恒瑞律师事务所律师。

一审第三人、二审上诉人：新疆汇嘉时代百货股份有限公司库尔勒购物中心。住所地：新疆维吾尔自治区库尔勒市××路15号金房大厦。

负责人：潘大有，该购物中心总经理。

委托诉讼代理人：马隽慧，女，1978年6月26日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区库尔勒市建国南路****楼****。系该购物中心工作人员。

再审申请人新疆维吾尔自治区库尔勒市人民政府（以下简称库尔勒市政府）因库尔勒塔里木饭店有限责任公司（以下简称塔里木饭店）诉其行政协议一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行终134号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

塔里木饭店向新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院提起诉讼，请求：1.判令库尔勒市政府全面履行《拆迁安置协议书》，将巴州大厦门前的停车场交付给塔里木饭店使用。2.判令库尔勒市政府承担逾期交付的赔偿责任，即向塔里木饭店赔偿逾期交付巴州大厦门前停车场的经营收益240万元（自2004年计算至2016年）。主要事实和理由为：2002年因市政建设需要，库尔勒市政府对塔里木饭店位于库尔勒市××路10.6亩土地及8600多平方米房产进行了拆迁。双方于2002年7月19日签订了《拆迁安置协议书》。又于2003年3月5日签订了《拆迁安置补偿协议书》。约定拆迁后新建大楼（即巴州大厦）楼前的停车场归塔里木饭店使用，物业管理由塔里木饭店单独管理，并有权从事收费经营活动。但该大楼竣工交付时，库尔勒市政府未按约定将楼前停车场交付给塔里木饭店使用。塔里木饭店数年多次与库尔勒市政府沟通、协商均无果。

新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院一审查明：（一）原告塔里木饭店的前身为“库尔勒塔里木饭店”。2003年8月5日，经库尔勒市企业改革工作领导小组批准改制为现名称。（二）2002年因城市中心广场改造需要，库尔勒市政府对原“库尔勒塔里木饭店”位于库尔勒市××路10.6亩土地及8600多平方米房产进行了拆迁改造。7月19日，原“库尔勒塔里木饭店”作为乙方，库尔勒市政府作为甲方，签订了《拆迁安置协议书》。该协议约定了“甲方按照垂直分割的办法，在改造后的塔里木饭店高层建筑内，在北面无偿为乙方提供一至三楼3500平方米门面房。并按垂直分割的办法，以成本价为乙方提供1166.7平方米的地下室……；甲方为乙方提供停车场所，位置在乙方门面房前，如甲方允许广场周围停车收费或从事其他经营活动，乙方有权在甲方提供的门面房前从事经营活动”等内容。2003年3月5日，双方又签订了《拆迁安置补偿协议书》。该协议约定了“新建大楼前的停车场归乙方使用，乙方所属的房地产物业管理由乙方单独管理”等内容。上述协议中所指的“新建大楼”早已竣工交付使用（现名称为：巴州大厦）。上述协议中约定的部分内容已经履行，但涉及到本案争议的停车场的内容没有履行。2010年12月6日，塔里木饭店向库尔勒市政府递交了《关于落实拆迁安置补偿协议书的申请》，请求库尔勒市政府执行《拆迁安置补偿协议书》。库尔勒市政府当时的副市长张玉江批示由“房产局协调处理”。2011年3月24日，库尔勒市房地产管理局出具《关于对要求协调落实拆迁安置补偿的情况的汇报》，给予该副市长书面回复。2015年4月1日，塔里木饭店给新疆维吾尔自治区党委第五巡视组递交《关于落实市政府<拆迁安置协议书>、<拆迁安置补偿协议书>的申请》，提出维权申请，请求协调处理。后库尔勒市住房和城乡建设局给塔里木饭店法定代表人出具《关于刘靓反映“拆迁安置补偿协议书的问题”调查答复》，认为塔里木饭店反映的问题属合同纠纷，建议通过司法途径解决。该答复于2016年12月13日送达塔里木饭店。

一审法院认为，（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议等协议，而提起诉讼的属于人民法院受理行政案件的范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据以上法律规定，塔里木饭店与库尔勒市政府签订的《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》，是库尔勒市政府为实现公共管理目标，与塔里木饭店协商约定将案涉停车场交由塔里木饭店使用收益，并在协议中承诺赋予塔里木饭店该项财产性权利的管理行为，是具有行政法上权利义务内容的协议，显然属于行政协议，属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。（二）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《拆迁安置协议书》虽签订于2002年7月19日，但该协议对库尔勒市政府应当履行协议内容的期限并未作出明确约定。尤其是对“甲方为乙方提供停车场所”的期限没有作出约定。根据《中华人民共和国民法通则》中关于诉讼时效的相关规定，向人民法院请求保护权利的诉讼时效期间虽然规定为二年，但诉讼时效期间是从知道或者应当知道权利被侵害时起算。且诉讼时效因一方当事人提出要求或者主张权利而中断，从中断时起，诉讼时效期间重新计算。塔里木饭店于2010年12月6日曾向库尔勒市政府提出要求履行《拆迁安置补偿协议书》中关于停车场使用权的约定，但库尔勒市政府并未明确答复、回应。后塔里木饭店于2015年4月1日又向有关部门投诉要求督促库尔勒市政府履行相关义务。库尔勒市政府下属的住房和城乡建设局作出的答复直至2016年12月13日（本案诉讼期间）才送达塔里木饭店。故塔里木饭店于2016年11月提起诉讼主张权利没有超过诉讼时效期间。（三）塔里木饭店与库尔勒市政府对签订的《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》均认可。现塔里木饭店依据双方签订的以上行政协议要求库尔勒市政府履行协议义务，故本案为履行职责之诉。塔里木饭店已依据《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》履行了其作为乙方应尽的拆迁准备及搬迁等义务，库尔勒市政府也应按协议内容充分履行以上协议。如库尔勒市政府因客观原因不能充分履行协议，也应采取补救措施，针对行政相对人对行政管理部门的正当合理信赖予以保护，以维护政府的公信力。库尔勒市政府认可未履行协议中约定的交付案涉停车场给塔里木饭店使用的协议内容，其后也未采取补救措施，行使其管理职责对案涉停车场争议进行协调，理应继续履行。因此，塔里木饭店要求库尔勒市政府全面履行《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》的请求成立，库尔勒市政府应按照《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》约定的内容履行义务。（四）关于塔里木饭店主张库尔勒市政府赔偿经营收益240万元的问题。该院认为，向社会公众提供有偿服务的停车场，除取得停车场场地使用权外，还应按照公共停车场经营管理的规定向相关行政主管部门依法办理行政许可审批手续，在取得收费经营资格的情况下开展收费活动，获得经营收益。本案中，塔里木饭店依约取得的停车场是否符合相关行政审批条件尚不明确，塔里木饭店的经营收费主体资格状态待定，故本案不具备对停车场收益进行司法鉴定的客观条件。鉴于塔里木饭店对其赔偿损失的诉讼请求未提供证据予以证实，故对该项诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十五条第一款之规定，作出（2019）新28行初2号行政判决：（一）库尔勒市政府应当继续履行与塔里木饭店签订的《拆迁安置协议书》和《拆迁安置补偿协议书》，将位于库尔勒市××路巴州大厦前的停车场交付给塔里木饭店使用（位置在塔里木饭店取得产权的门面房前），限该判决生效后30日内履行；（二）驳回塔里木饭店的其他诉讼请求。

塔里木饭店、库尔勒市政府及新疆汇嘉时代百货股份有限公司、新疆汇嘉时代百货股份有限公司库尔勒购物中心均不服，提起上诉。

新疆维吾尔自治区高级人民法院二审除对一审法院查明的事实予以确认外，另查明，塔里木饭店通过《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》取得的门面房包括两部分：巴州大厦正面的门面房和巴州大厦的侧面门面房。其中巴州大厦的侧面门面房前的停车场因消防规划的需要已经设置为消防安全通道。

二审法院认为，本案争议焦点为：塔里木饭店提起本诉是否超过诉讼时效；库尔勒市政府是否应当按照协议约定向塔里木饭店交付停车场；如库尔勒市政府无法继续履行协议，库尔勒市政府应如何采取补救措施或者赔偿。（一）关于塔里木饭店提起本诉是否超过诉讼时效的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。根据该规定，塔里木饭店对库尔勒市政府不依法履行行政协议提起诉讼的，适用民事诉讼诉讼时效的规定。案涉《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》虽分别签订于2002年7月19日、2003年3月5日，但两份协议关于停车场交付的约定未明确履行期限。诉讼时效期间应从塔里木饭店知道或者应当知道权利被侵害时起算，且诉讼时效因一方当事人提出要求或者主张权利而中断，诉讼时效期间重新计算。塔里木饭店一直在向库尔勒市政府主张权利，库尔勒市政府未予明确答复是否履行及履行期限。塔里木饭店提起本诉前再次向库尔勒市政府提出履行要求，库尔勒市政府下属的住房和城乡建设局在本案一审诉讼期间才作出答复并送达给塔里木饭店。故塔里木饭店于2016年11月提起本诉没有超过诉讼时效期间。（二）关于库尔勒市政府是否应当按照协议约定向塔里木饭店交付停车场的问题。该争议焦点涉及以下三个问题：1.关于协议内容是否合法有效的问题。塔里木饭店与库尔勒市政府对协议内容效力存在争议，且库尔勒市政府是否应当按照协议内容履行取决于协议内容的效力，故将协议内容是否合法有效作为本案争议焦点。《中华人民共和国物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”根据上述规定，建筑区划内规划用于停放汽车的车位的归属可以通过出售、附赠或者出租进行处分。政府拆迁安置协议不同于一般的民事协议，政府在不违反法律强制性规定的前提下，可以通过对自然资源使用权、税务征收权等权力的处分实现公共管理目标，如政府在招商引资协议中可以在其职权范围内向入驻企业减免税收，在土地出让协议中约定返还出让金的同时由受让人提供廉租用房或者安置失地农民。因案涉两份协议签订时巴州大厦还未建设，库尔勒市政府在与塔里木饭店签订安置补偿协议后可以通过向房地产开发商购买停车位、向物业管理单位支付租金或者其它协议约定的方式保障约定停车场的交付。故本案应以案涉两份协议签订时间为基准判断库尔勒市政府对案涉停车场是否有权处分，而非以现在的权利义务状态判断库尔勒市政府对案涉停车场是否有权处分。库尔勒市政府在与塔里木饭店签订案涉协议时可以对停车场使用权进行预处分，库尔勒市政府关于协议约定内容无效的主张不能成立，不予支持。协议内容不违反法律强制性规定，对协议内容效力予以确认。2.关于协议约定内容如何确定的问题。塔里木饭店与库尔勒市政府对于征收补偿事宜先后签订了两份协议，第一份协议第二项约定：“甲方为乙方提供停车场所。位置在乙方门面房前，如果甲方允许广场周围停车收费或从事其它经营活动，乙方有权在甲方提供的门面房前从事经营收费活动。”第二份协议第十项约定：“新建大楼前的停车场归乙方使用，乙方所属的房地产物业管理由乙方自行单独管理。”第十一项约定：“本补充协议与《拆迁安置协议书》具有同等法律效力。”根据第二份协议第十一项的内容可以知悉，双方当事人在订立后一份补偿协议时，依然认可在先协议的效力内容，故库尔勒市政府应当同时按照两份协议中关于停车场的约定内容履行，塔里木饭店关于后协议是对在先协议进行变更的主张，及库尔勒市政府关于后协议未对在先协议内容进行实质修改的主张均不能成立，不予支持。从协议约定内容来看，后协议约定的新建大楼前的停车场在范围上不甚明确，双方当事人也对新建大楼前的范围存在争议。因案涉两份协议属于行政协议，行政协议与民事协议的主要区别之一在于行政机关具有行政优益权，这种优益权通常表现为行政机关对行政协议的履行具有指挥、检查和监督权。这种指挥权的具体表现形式之一就是，在合同内容不明确或者存在分歧的情况下，有权进行解释。也就是说，行政协议内容不明确时，法院不能按照合同法的规则直接代替行政机关进行协议解释，而应先由行政机关明确后，再依据司法最终原则对行政机关作出的解释是否符合合同解释规则或者相应的规范要求进行审查。结合库尔勒市政府一审答辩意见和二审上诉意见可以知悉，库尔勒市政府对新建大楼前的停车场的解释是新建大楼侧面、塔里木饭店门面房前的停车场。对此协议解释，该院不予采纳。理由为，根据社会一般认知，“大楼前”在方向上应当是大楼主门坐落位置所处的方向，据塔里木饭店提供的大楼照片可以看出，该大楼主门面向萨依巴格路，大楼其他侧面没有设置主门，故新建大楼前的范围应当是大楼主门前范围。因塔里木饭店根据补偿安置协议取得的部分门面房在大楼主门一侧，新建大楼前的停车场与在先协议约定的门面房前停车场具有重合部分，故结合两份协议内容，双方约定的应当由库尔勒市政府向塔里木饭店交付的停车场包括三部分：新建大楼侧面塔里木饭店门面房前的停车场、新建大楼前塔里木饭店门面房前的停车场和新建大楼前除塔里木饭店门面房前以外的停车场。其中前两部分停车场，根据在先协议约定，塔里木饭店可以从事经营收费活动，而第三部分的停车场，没有约定塔里木饭店可以从事经营收费活动。3.关于涉停车场的协议内容能否实际履行的问题。双方约定的应当由库尔勒市政府向塔里木饭店交付的停车场中，巴州大厦侧面塔里木饭店门面房前的停车场已因消防规划的需要设置为消防安全通道。库尔勒市政府对案涉地块征收后，案涉地块已由案外某公司取得，新建大楼前塔里木饭店门面房前的停车场和新建大楼前除塔里木饭店门面房前以外的停车场，涉及建筑区划内的车位和区划外的车位，库尔勒市政府在巴州大厦建成前未通过向房地产开发商购买或者协议约定的形式先行取得使用权，如现在要求库尔勒市政府按照协议约定履行交付，库尔勒市政府只能采取向业主回购的方式才能实际履行，而巴州大厦业主已经进驻，是否可以实际回购具有不确定性。故双方约定的涉停车场的协议内容无法继续履行，一审判决第一项无法实际执行，对此予以纠正。（三）关于库尔勒市政府应如何采取补救措施或者赔偿的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条第一款规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”根据上述规定，库尔勒市政府无法履行协议应当采取相应的补救措施，因延迟交付给塔里木饭店造成的损失应予赔偿。案涉协议约定，如果库尔勒市政府允许广场周围停车收费或者从事其它经营活动，塔里木饭店有权在库尔勒市政府提供的门面房前从事经营收费活动。根据上述约定，如果库尔勒市政府按照协议约定履行交付，塔里木饭店可以进行停车场经营收费，停车场经营收益属于合同履行后可以获得的利益，属于应予赔偿的范围。虽然塔里木饭店在一审中提交的经营收益损失的事实依据不充分，但因库尔勒市政府延迟交付停车场必然会对塔里木饭店的权利造成影响，不能仅仅因为可得利益无法精确计算就予以全部驳回，一审法院驳回塔里木饭店其他诉讼请求不当，予以纠正，库尔勒市政府应结合延迟履行期间停车场收益的具体情况对塔里木饭店的损失进行赔偿。对于有明确事实依据，人民法院可以确定具体赔偿数额的行政赔偿请求，一般应直接作出赔偿判决。但案涉停车场延迟交付期间并非持续存在收费经营，赔偿数额的确定仍需进一步核实，且库尔勒市政府除应赔偿相关损失外还应对不能履行部分采取补救措施，故库尔勒市政府应在作出赔偿决定时对不能履行部分一并作出行政行为。一审判决认定事实不清，法律适用错误，库尔勒市政府应在作出赔偿决定时对不能履行部分一并作出行政行为。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条第一款，《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出（2019）新行终134号行政判决：（一）撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初2号行政判决；（二）责令库尔勒市政府自收到该判决之日起60日内作出赔偿决定。

库尔勒市政府向本院申请再审，请求撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2019）新28行初2号行政判决第一项和新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行终134号行政判决第二项，依法裁定驳回塔里木饭店的起诉。主要事实和理由为：1.本案已超过法定起诉期限且不存在起诉期限被耽误需延长起诉情形，应依法裁定驳回起诉，一、二审法院错误作出判决。塔里木饭店自认其知道权利被侵害是2004年，但塔里木饭店于2011年12月才主张权利。塔里木饭店于2016年提出起诉，距离其自认权利被侵害已经12年。塔里木饭店亦未举证存在起诉期限被耽误需申请延长。2.一、二审法院违反“不诉不理”的基本审判原则，超出塔里木饭店的诉讼请求范围进行越权审理并判决。塔里木饭店针对巴州大厦门前的停车场提出诉讼，对其门面房前的停车场不在诉讼请求范围内。3.若按二审法院关于塔里木饭店对巴州大厦门前的停车场享有独家使用权的认定，则《拆迁安置补偿协议书》第十条关于“新建大楼前的停车场归乙方使用”的约定应属无效。二审法院认为该约定有效，无事实和法律依据。《拆迁安置补偿协议书》第十条约定的本意是塔里木饭店与其他业主对新建大楼前的停车场均依法有权使用，塔里木饭店并非享有排他性使用权。依照《中华人民共和国物权法》第七十四条第一款及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条的规定，规划的车位应按配置比例首先满足巴州大厦全体业主的需要，将全部车位出售或者附赠给其中一个业主，显然侵害其他业主的合法权利。4.二审法院以塔里木饭店门面房前的停车场已规划为消防安全通道不能交付为由，判决其作出赔偿决定，不仅程序违法，且认定事实错误。2004年，自巴州大厦建设完成后，塔里木饭店依据《拆迁安置协议书》第二条的约定，一直享有被安置门面房前停车场所的使用权并进行经营收益，且在使用的十余年期间里从未对这一事实提出过异议。直到2019年2月，因消防规划设置为消防安全通道。即使塔里木饭店对门面房前停车场享有合法权利，若被征用，也应属于补偿范畴而不是赔偿损失。且属另外一个征收补偿行为，与本案无关。《拆迁安置补偿协议书》并无约定塔里木饭店对巴州大厦门前停车场有经营收益权，故不存在经营收益损失赔偿。

塔里木饭店向本院提交意见，请求驳回库尔勒市政府的再审请求。主要事实和理由为：1.本案截至其提起诉讼之时，尚未经过诉讼时效，一、二审法院适用法律程序正确。相关信访答复的处理结论对其权利义务有实际影响，应以信访事项答复书的签收时间作为起诉期限的起算点。其一直持续向库尔勒市政府主张权利。其提供的证据资料及载明事项达到了证据高度盖然性的要求，足以证明已在诉讼时效期间内向库尔勒市政府提出履行责任的要求。2.二审法院并未超越其诉讼请求进行判决。本案系履行行政职责之诉，人民法院应当在审查后根据查明的情况作出继续履行或者采取其他补救措施、责令赔偿损失的判决。二审法院根据案件现状判令库尔勒市政府限期作出行政赔偿决定，系基于其诉讼请求，结合案件基本事实及案涉停车场现状作出判决，与其诉请具有直接关联性，二审判决并无不当。3.二审判决适用法律正确，认定事实清楚。其与库尔勒市政府所签协议中所称“新建大楼前的停车场”即为巴州大厦楼前停车场，二审法院的认定符合合同约定及文义解释。不论从合同条款看，还是从实际履行情况看，双方的真实意思表示均为向其交付巴州大厦楼前停车场。根据《中华人民共和国物权法》第七十条、七十四条的规定，建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库并不当然属于业主共有，其归属由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定，只有占用业主共有的道路或者其他场地停放汽车的车位，才属于业主共有。事实上，案涉停车场是属于建筑区划内规划的专用停车场地，且自新建大厦建成后由第三人使用和经营多年，并不属于全体业主共有，已登记为经营性公共停车场。另，案涉停车场有两层地下停车场，完全可以满足业主停车需要。库尔勒市政府主张案涉停车场属于巴州大厦附属公共场地，属于巴州大厦全体业主共同所有使用，其无法决定其使用、经营权，没有事实和法律依据。即便认定案涉停车场车位归属巴州大厦业主共用，在该共有权基础产生前，即新建大楼开始建设前，库尔勒市政府也已经通过《拆迁安置补偿协议》将新建大楼停车场确认为其所有。即便库尔勒市政府无权处分案涉停车场，该市政府仍可以通过采取补救措施取得处分权或者采取其他补救措施对其进行重新补偿。

新疆汇嘉时代百货股份有限公司向本院提交意见，称其所使用土地范围与塔里木饭店没有任何关系，土地来源于案外某公司通过土地出让取得。其认同库尔勒市政府的观点，但其与该案没有任何侵权的关联性。

新疆汇嘉时代百货股份有限公司库尔勒购物中心向本院提交意见，称其合法有效取得巴州大厦六层、、地下两层的所有权并登记取得房产证。其作为巴州大厦最大的业主，占地约为32500平方米，享有停车位是法律明确规定的权利。库尔勒市政府对于巴州大厦业主的车位使用权没有处分权，更不能抗衡法律所赋予公民的权利。其是经营商超业态的大型百货公司。为做好广大市民的消费服务，从2004年至2019年，自费将巴州大厦门前的区域修建成经批准的停车场，巴州大厦共计300户业主近156辆车免费使用及其消费者免费使用。除了担负场所建筑维修，还要负担人员管理的费用，没有进行经营收益。2020年已无偿移交给库尔勒市公共停车服务有限公司管理。该房产在招拍挂时，包括土地出让合同，都没有附加条件。其认同库尔勒市政府的观点，但其与该案没有任何侵权的关联性。

本院认为，再审申请人库尔勒市政府与再审被申请人塔里木饭店于2002年7月19日所签《拆迁安置协议书》及2003年3月5日所签《拆迁安置补偿协议书》系行政协议。本案争议系行政协议的履行争议。本案证据未显示《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，或者存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。库尔勒市政府应当依约履行《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》约定的义务。

塔里木饭店所提两项诉讼请求针对的标的物是巴州大厦门前的停车场。该标的物对应的是《拆迁安置补偿协议书》约定的“新建大楼前的停车场”。对于塔里木饭店两项诉讼请求所针对的停车场，从一、二审诉讼情况看，库尔勒市政府系未按照协议约定交付。库尔勒市政府的行为构成未按照约定履行行政协议，库尔勒市政府应依法承担违约责任。对于行政机关未按照约定履行行政协议的，人民法院可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。对于该条款规定的违约责任承担方式的适用，通常认为，应结合原告的诉讼请求区分处理：被告能够继续履行的，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。判决被告采取补救措施，主要是指采取防止对原告基于行政协议形成的权益造成损害或者扩大对原告造成损害的措施。

关于二审判决对第一项诉讼请求的处理。二审法院只是认定若现在要求库尔勒市政府按照协议约定履行交付，则库尔勒市政府只能采取向业主回购的方式才能实际履行，而巴州大厦业主已经进驻，是否可以实际回购具有不确定性，但未就库尔勒市政府能否履行协议约定的交付停车场查明相关事实，就得出双方约定的涉停车场的协议内容无法继续履行的结论，缺乏证据支持，构成认定事实的主要证据不足。

关于二审判决对第二项诉讼请求的处理。对于该项诉讼请求，二审法院判决责令库尔勒市政府自收到该判决之日起60日内作出赔偿决定。对于该项判决，需结合二审判决理由予以理解。二审法院作出该项判决的主要理由是，案涉协议约定，如果库尔勒市政府允许广场周围停车收费或者从事其它经营活动，塔里木饭店有权在库尔勒市政府提供的门面房前从事经营收费活动。根据该约定，如果库尔勒市政府按照协议约定履行交付，塔里木饭店可以进行停车场经营收费，停车场经营收益属于合同履行后可以获得的利益，属于应予赔偿的范围。库尔勒市政府应结合延迟履行期间停车场收益的具体情况对塔里木饭店的损失进行赔偿。比照《拆迁安置协议书》，二审法院的该种理由主要是针对塔里木饭店门面房前的停车场。但二审法院已查明，塔里木饭店通过《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》取得的门面房包括巴州大厦正面的门面房和巴州大厦的侧面门面房两部分，并认定双方约定的应当由库尔勒市政府向塔里木饭店交付的停车场包括三部分：新建大楼侧面塔里木饭店门面房前的停车场、新建大楼前塔里木饭店门面房前的停车场和新建大楼前除塔里木饭店门面房前以外的停车场，而塔里木饭店主张的只是巴州大厦门前停车场的交付及赔偿问题。二审法院就塔里木饭店门面房前停车场作出判决，与《拆迁安置协议书》《拆迁安置补偿协议书》的约定不符，且即使该项判决对应于塔里木饭店的第二项诉讼请求，但字面上看，《拆迁安置补偿协议书》关于“新建大楼前停车场”的约定并无《拆迁安置协议书》约定的停车场经营收费的内容，故构成认定事实主要证据不足。

同时，二审法院此种类似于履责之诉的判决方式还构成适用法律错误。行政机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款承担的赔偿责任不同于行政机关依照《中华人民共和国国家赔偿法》承担的赔偿责任。在《中华人民共和国国家赔偿法》上，责任产生于对职责的违反，即赔偿因违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定借鉴自《中华人民共和国合同法》第一百零七条关于违约责任的规定，行政机关依照该条款承担的法律责任类似于违约责任，即责任产生于对义务的违反。对于行政机关未依约履行协议约定义务的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，应结合原告的诉讼请求，依职权判决承担赔偿责任及承担赔偿责任的具体方式，二审法院判决库尔勒市政府作出赔偿决定欠妥。

综上，再审申请人库尔勒市政府所提再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，应予再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、指令新疆维吾尔自治区高级人民法院再审本案；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　李纬华

审判员　　夏建勇

审判员　　刘　平

二〇二〇年十一月二十七日

法官助理 易 旺

书记员 韩 岐