? 裁判要点

当事人向行政机关提出恢复房屋原状的请求，行政机关作出被诉《回复函》，以其宅基地已被转用并征收为城市建设用地为由对其请求不予支持。该《回复函》实际系行政机关对当事人提出的行政赔偿请求作出的不予赔偿处理决定，对当事人的权益产生影响，应当属于行政诉讼的受案范围。另外，当事人在起诉《回复函》的同时，一并提出了恢复原状或者折价赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，人民法院应当一并予以审理。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再469号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：申秋梅，女，1959年9月26日出生，汉族，住河南省洛阳市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省洛阳市老城区人民政府，住所地河南省洛阳市老城区环城西路58号。

法定代表人：夏磊，该区人民政府区长。

再审申请人申秋梅因诉河南省洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）行政撤销及行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终1573号行政裁定，向本院申请再审。经审查后，本院于2020年7月22日作出（2020）最高法行申4653号行政裁定，决定提审本案，并依法组成由审判员孙江、审判员袁晓磊、审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。

河南省洛阳市中级人民法院一审查明，申秋梅家在洛阳市××城区邙××镇苗北村有宅基地一处，其上建有房屋。2013年10月11日，该房屋被强制拆除。（2017）豫03行初251号行政判决认定老城区政府为实际的强拆主体，判决确认老城区政府对申秋梅家房屋拆除的行为违法。2018年9月5日，申秋梅通过邮寄方式向老城区政府提出恢复原状申请。老城区政府9月20日作出被诉《回复函》，并以邮寄方式向申秋梅送达。申秋梅认为该《回复函》侵犯其合法权益，于2018年10月22日提起行政诉讼要求撤销该《回复函》，依法判令老城区政府对其被毁灭的房屋恢复原状或折价赔偿。

一审法院认为，老城区政府拆除申秋梅家房屋的行为，已被(2017)豫03行初251号行政判决确认违法，申秋梅就老城区政府违法拆除房屋行为申请国家赔偿符合法律规定，但应依法进行。

关于申秋梅要求撤销被诉《回复函》及恢复被拆房屋原状的起诉。由于申秋梅申请恢复原状的宅基地位于洛阳市××城区邙××镇苗北村，该地已经根据豫政土〔2008〕205号文件批准征收，申秋梅要求恢复原状已不现实，老城区政府作出被诉《回复函》并无不当。申秋梅起诉要求撤销被诉《回复函》，其实质仍是申请行政赔偿，该《回复函》属于老城区政府先行处理申秋梅行政赔偿请求的程序性行为，不具有独立可诉性，故申秋梅要求撤销被诉《回复函》及恢复被拆房屋原状的起诉应予驳回。

关于申秋梅要求老城区政府折价赔偿拆除其房屋所造成的损失问题，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，对要求行政赔偿的，应当有具体的赔偿项目、数额、受损害的事实依据，并由赔偿义务机关先行处理。在本案诉讼中，申秋梅要求老城区政府折价赔偿被拆房屋损失，但没有具体的赔偿项目、数额、受损害的事实依据，亦未经赔偿义务机关先行处理，故其起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回申秋梅的起诉。

申秋梅不服一审裁定，向河南省高级人民法院提起上诉。

二审法院认为，申秋梅在老城区政府拆除其房屋的行为被确认违法后，向老城区政府先行提出了赔偿请求，老城区政府作出被诉《回复函》对申秋梅的赔偿请求不予支持，实际效果等同于向申秋梅作出了不予赔偿决定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，行政机关在行政赔偿程序中作出的赔偿或不予赔偿决定是一个先行处理行为，也是一个程序性行为，当事人对行政机关作出的赔偿或不予赔偿决定不服或有异议，在法定起诉期限内可以向人民法院提起单独行政赔偿诉讼。在行政赔偿诉讼中人民法院审理的原告（赔偿请求人）主张的赔偿请求与其在先行行政赔偿程序中提出的赔偿请求具有一致性，因此，再对行政机关先行作出的赔偿处理决定作出评判已无必要。故，一审法院对申秋梅要求撤销老城区政府《回复函》的请求不予实体审查并无不当。鉴于申秋梅宅基地所属地块已经根据豫政土〔2008〕205号文件被批准征收，房屋也已被拆除，其要求将房屋恢复原状不具有现实可行性，且申秋梅也未就其损失提出具体的赔偿数额，其主张的赔偿请求不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定受理条件，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

申秋梅申请再审称，老城区政府于2013年10月11日强拆毁灭其合法房屋及附属物、贵重物品的行为已被生效判决确认违法。时至今日，老城区政府未采取赔偿补救措施，未对被毁灭的房屋恢复原状并赔偿损失。在其依法申请赔偿的情况下，老城区政府却作出被诉《回复函》，明确拒绝履行国家赔偿法定职责，违反相关法律规定。其在老城区政府拒绝履行法定职责的情况下提起本案诉讼，符合法律规定。请求撤销一、二审裁定，再审本案。

本院经审查认为，本案的争议焦点是行政机关针对赔偿申请人提出的赔偿请求作出的答复是否可诉。根据一、二审法院查明的事实，老城区政府拆除申秋梅涉案房屋的行为已被法院生效判决确认违法，申秋梅认为其合法财产受到侵害，有要求获得行政赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……”本案中，申秋梅向老城区政府提出恢复房屋原状的请求，老城区政府作出被诉《回复函》，以包括申秋梅宅基地在内的集体土地已被转用并征收为城市建设用地为由对其请求不予支持。该《回复函》实际系老城区政府对申秋梅提出的行政赔偿请求作出的不予赔偿处理决定，对申秋梅的权益产生影响，应当属于行政诉讼的受案范围。另外，申秋梅在起诉《回复函》的同时，一并提出了恢复原状或者折价赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，人民法院应当一并予以审理。一、二审法院适用法律、法规不当，依法应予纠正。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终1573号行政裁定；

二、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初289号行政裁定；

三、指令河南省洛阳市中级人民法院继续审理本案。

审判长　 孙　江

审判员 　袁晓磊

审判员　 李小梅

二〇二〇年十二月三十日

法官助理 张雪明

书记员 王 莹