? 裁判要点

行政协议是行政机关和行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。通常认为，基于实现公共利益或者行政管理的目标，行政机关具有一定的管理权。在特定情形下行政机关有权变更、解除行政协议，但该行政优益权的行使须受到严格限制。行政协议签订后，非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等情形不得随意解除，从而最大程度维护行政协议的稳定性以及行政机关的公信力。行政协议案件中协议的订立、履行等都是双方合意的产物，当事人在提起的行政协议案件中所提诉讼请求常常不限于针对行政机关的行政行为。因此，行政协议案件中的法律关系较为复杂。人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

? 裁判文书

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2021)鲁行再21号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱保旭，男，1989年12月25日出生，汉族，住山东省单县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）单县住房和城乡建设局，住所地单县开发区千山大厦。

法定代表人刘军，局长。

朱保旭因诉单县住房和城乡建设局履行补偿安置协议一案，菏泽市中级人民法院于2020年7月14日作出（2020）鲁17行终146号行政判决，该判决已经发生法律效力。朱保旭不服，向本院申请再审。本院于2021年3月29日作出（2021）鲁行申174号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院查明，原告朱保旭系单县南城办事处单楼行政村人。单县南城办事处单楼村民委员会出具证明：“我村村民朱国良，男，生于1935年，于1993年因病去世，终生未婚，在1990年收养其弟朱国升次子朱保旭作为养子，户籍与朱国良在一起，情况属实，特此证明。单县南城办事处单楼行政村2016年6月30日”。2017年单县人民政府决定对单县南城办事处单楼片区实施棚户区改造。2018年被告单县住房和城乡建设局作为房屋征收单位，委托单县卫生和计划生育局、单县城市建设投资有限公司为征收实施单位。位于单县南城办事处单楼行政村的第130219号集体土地登记在朱国良名下，该土地及其上面的房屋在本次征收范围内。2018年7月6日，上述二委托实施单位以丈量号为2-168的房屋及附属物与原告朱保旭签订1638-1、1638-2两份《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，以丈量号为2-169房屋及附属物与原告朱保旭签订1639号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。协议签订后，被征收的房屋及附属物被拆除。2019年4月25日，单楼片区棚户区改造指挥部出具《解除安置补偿协议通知书》并由单楼村支部书记巩新华送达给原告朱保旭，其内容为：“朱保旭同志：根据你的申请，我单位于2018年7月6日就单楼片区丈量号为NO：2-169号的宅基及相应房屋一处，与你签订了协议NO：1639号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》；就单楼片区丈量号为NO：2-168号的宅基及相应房屋，与你签订了协议NO：1638-1号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》、NO：1638-2号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。以上协议签订之后，刘建平对此提出异议，并出具了该处房产单楼村巩庄43号院宅基证载明土地使用者为朱国良，同时出具了其于朱国方的借房协议等证明。据此，我单位认为该宗房产权属不明晰。根据有关法律规定，我单位特通知你解除我单位与你所签订的上述协议，协议自通知到达你时解除。特此通知。单楼棚户区改造指挥部2019年4月25日”。并盖有“单楼片区棚户区改造指挥部”的公章。本案在审理中，被告单县住房和城乡建设局又举出一份《解除安置补偿协议通知书》，其内容与上述内容一致，只是落款是“单县卫生与计划生育局单楼棚户区改造指挥部”，所盖公章是“单县卫生和计划生育局棚改专用章”，该通知书下方有手写“本人拒签”四字。

原审法院认为,2017年单县人民政府决定对单县南城办事处单楼片区实施棚户区改造，2018年被告单县住房和城乡建设局作为房屋征收单位，委托单县卫生和计划生育局、单县城市建设投资有限公司为征收实施单位。位于单县南城办事处单楼行政村的第130219号集体土地登记在朱国良名下，该土地及其上面的房屋在本次征收范围内。2018年7月6日，上述二委托实施单位以丈量号为2-168的房屋及附属物与原告朱保旭签订1638-1、1638-2两份《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，以丈量号为2-169房屋及附属物与原告朱保旭签订1639号《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。协议签订后，被征收的房屋及附属物被拆除。2019年4月25日，单楼片区棚户区改造指挥部出具《解除安置补偿协议通知书》并由单楼村支部书记巩新华送达给原告朱保旭。《中华人民共和国合同法》第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”上述法律规定合同的解除权赋予了合同的当事人。本案中，朱保旭与单县卫生和计划生育局、单县城市建设投资有限公司签订的三份《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》，其双方当事人是单县住房和城乡建设局、朱保旭。2019年4月25日，单楼片区棚户区改造指挥部出具《解除安置补偿协议通知书》，“单楼片区棚户区改造指挥部”是为做好棚户区改造而成立的临时机构，不是合同一方主体，不能享受合同权利、亦不能独立承担责任。因此，单楼片区棚户区改造指挥部出具《解除安置补偿协议通知书》不具法律有效力。虽然本案在审理中，被告单县住房和城乡建设局又举出一份《解除安置补偿协议通知书》，并盖有公章“单县卫生和计划生育局棚改专用章”，该通知书下方有手写“本人拒签”四字，但朱保旭否认收到该“通知书”，被告也没有举出证据证明该“通知书”向朱保旭送达。况且《解除安置补偿协议通知书》所述的解除情形亦不符合合同解除的法定情形，因此对被告所抗辩的三份《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》已解除，不予采信。本案原告提出诉讼请求，要求被告继续履行合同，按照合同约定支付相应款项及资金占用费。《中华人民共和国合同法》规定，依法成立的合同，自成立时生效。原告要求被告履行合同，首先应看合同的效力。本案中登记在朱国良名下的，位于单县××楼××村××号××房××号院的关系及权属问题，关系到三份《单县棚户区改造房屋征收补偿安置协议》效力问题，有效合同应当履行，无效合同自始无效。因此，是否应该支持原告的诉讼请求，原告首先应该依照《中华人民共和国合同法》的相关规定请求确认三份协议的效力。原告没有主张确认合同效力而直接要求履行合同，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十九条之规定，判决驳回原告朱保旭的诉讼请求。案件受理费50元由原告朱保旭负担。

朱保旭不服一审法院判决，提起上诉。二审法院另查明，案外人刘建平于2017年就被涉案被征收房屋以上诉人朱保旭等人为被告提起排除妨碍之诉，二审法院作出的（2017）鲁17民终2796号生效民事裁定驳回刘建平的起诉。

二审法院认为，被上诉人单县住房和城乡建设局作为征收部门，与上诉人朱保旭签订补偿安置协议后，如签订协议的基础事实发生变化，或协议签订内容损害国家、社会公共利益，征收部门有权单方解除该协议。本案中，被上诉人单县住房和城乡建设局在诉讼中向上诉人出示了《解除安置补偿协议通知书》，双方就协议解除行为是否合法产生分歧，上诉人应先通过诉讼或其他维权方式明确解除行为是否合法后，再根据协议解除与否的情况提起相应的履行之诉。现上诉人在未明确涉案协议是否已解除的情况下，直接要求被上诉人履行该协议的内容条件尚不具备，应当驳回起诉，上诉人可待条件成熟后，另行主张权利。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并要求上诉人先确认涉案协议的效力问题说理欠妥，但未给上诉人的权益造成实际影响，对一审判决结果予以维持。综上，判决驳回上诉，维持原判决。

朱保旭以其申请再审事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条（二）（三）（四）项之规定为由，向本院申请再审。

本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，申请人提起本案的诉讼请求是要求被申请人履行涉案房屋补偿协议。原审期间，涉案房屋征收部门单县住房和城乡建设局向申请人出示了《解除安置补偿协议通知书》，双方就被申请人应否履行涉案房屋补偿协议，涉案协议解除行为是否合法等产生分歧。

行政协议是行政机关和行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。通常认为，基于实现公共利益或者行政管理的目标，行政机关具有一定的管理权。在特定情形下行政机关有权变更、解除行政协议，但该行政优益权的行使须受到严格限制。行政协议签订后，非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等情形不得随意解除，从而最大程度维护行政协议的稳定性以及行政机关的公信力。行政协议案件中协议的订立、履行等都是双方合意的产物，当事人在提起的行政协议案件中所提诉讼请求常常不限于针对行政机关的行政行为。因此，行政协议案件中的法律关系较为复杂。人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，朱保旭向人民法院提起本案诉讼要求单县住房和城乡建设局履行涉案协议，人民法院应当在本案中就单县住房和城乡建设局的解除协议行为一并进行合法性审查，并依法作出裁判。一审、二审法院未审查单县住房和城乡建设局解除涉案协议行为的合法性，迳以涉案协议已被解除，朱保旭所诉继续履行涉案协议的前提条件及事实依据已不存在，朱保旭应根据协议效力情况提起相应的履责之诉，驳回了朱保旭的诉讼请求。但是，即使朱保旭另行就单县住房和城乡建设局解除涉案协议的行为提起诉讼，其核心诉求并未发生变化，仍是要求单县住房和城乡建设局继续履行原涉案协议。这也必然要求人民法院对朱保旭可能提起的另案行政诉讼中对单县住房和城乡建设局的解除协议行为进行合法性审查，故其与本案实质上并无区别。为节约司法资源，避免当事人诉累，实质化解行政争议，人民法院亦应在本案中就单县住房和城乡建设局的解除协议行为一并进行合法性审查，并依法作出裁判。

综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，裁判结果确有不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令菏泽市中级人民法院再审。

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　韩　勇

审判员　蒋炎焱

审判员　陈　晖

二〇二一年四月十五日

书记员　李　倩