? 裁判要点

在特定条件下，行政主体对行政合同有单方面的变更或者解除权，有对相对人违反合同的制裁权，但其事实、法律依据以及程序皆应符合法律、法规的相关规定。解除经营协议、取消其经营权，属于对相对人的权益产生重大影响的行政处罚事项，应保障相对人陈述、申辩并告知其有要求举行听证的权利。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8819号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：徐州市鼓楼区人民政府。住所地：江苏省徐州市鼓楼区中山北路253号。

法定代表人：罗德清，区长。

委托诉讼代理人略。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐州北区热力有限公司。住所地：江苏省徐州市鼓楼区万寨社区院内。

法定代表人：陈斐，执行董事。

徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）因徐州北区热力有限公司（以下简称北区热力公司）诉其侵犯企业经营自主权一案，江苏省徐州市中级人民法院于2016年4月7日作出（2015）徐行初字第0012号行政判决。鼓楼区政府不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年5月2日作出（2016）苏行终666号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。鼓楼区政府仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院查明，北区热力公司的股东之一徐州苏洋环保热电有限公司（以下简称苏洋热电公司）前身系国有企业徐州热电有限公司，2004年9月改制重组，2005年中旗集团有限公司出资4000万元、英奇国际电力有限公司出资3000万元共同发起设立苏洋热电公司，原国有企业徐州热电有限公司、徐州盛源热力有限公司将股权转让给苏洋热电公司，该公司2009年9月峻工投入生产。

北区热力公司系2011年6月设立的有限责任公司，注册资本4000万元，经营范围包括蒸汽、热水、热力输送工程施工、矿山设备及配件销售等。公司设立登记资料显示有两个出资人，分别是苏洋热电公司出资3900万元（实缴货币800万元），刘诚出资100万元，法定代表人刘诚；2013年变更登记资料显示：法定代表人陈斐，股东分别为：黄方清1050万元，牛敬东525万元、刘玉启525万元，苏洋热电公司减资为1900万元。

2011年8月，北区热力公司通过与苏洋热电公司签订供热合同方式，购买苏洋热电公司生产的热力提供给北区的包括市立一院、三院、徐州卷烟厂、空军后勤学校等200余家部队、企事业机关单位及数万居民用户，合同约定期限为三年。北区热力公司与苏洋热电公司按用量结算热力使用费，并与北区各热用户签订供热合同。

苏洋热电公司因股东纠纷、经营不善，2013年上半年出现严重资不抵债，银行贷款转期受到限制，购煤资金严重短缺。因债权人提起诉讼，法院查封了苏洋热电公司的全部帐户、土地等，355名在职、内退等员工集访。徐州市人民政府为解决矛盾及解决空气质量等环境问题，决定对小热电公司进行整合，并成立整合工作领导小组，欲以华润电力等四家大型热电企业整合替代徐州市五家小企业，苏洋热电公司根据属地管理原则由鼓楼区政府具体负责实施。2013年5月，由华润电力公司与苏洋热电公司签订替代协议，2013年12月，华润电力公司供热管道与苏洋热电公司供热管网实现对接，苏洋热电公司停止生产。经政府协调，华润电力公司所属徐州润源热力有限公司（以下简称润源热力公司）向苏洋热电公司提供热源，苏洋热电公司负责热力销售经营。至2014年11月，苏洋热电公司拖欠润源热力公司汽款4700余万元。润源热力公司停止向苏洋热电公司提供热源。

因临近2014供暖季，鼓楼区政府于2014年11月4日通过《都市晨报》等媒体刊登《关于缴纳采暖季预收汽费的通知》，通知供暖小区和热用户，由鼓楼区政府负责接收热力管网，负责北区供热工作，并委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司与供暖小区和热用户签订供热合同，要求热用户将汽费缴存在徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司帐户。同时告知热用户如不遵照执行，后果自负。2014年11月10日，鼓楼区政府召集北区热用户会议，要求热用户按照通知要求与徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司签订供热合同并缴纳汽款。

2014年11月10日，鼓楼区政府向北区热力公司发送《通知》，内容如下：“北区热力公司：鉴于城市北区供热企业（苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。根据徐州市政府办公会议纪要（2014第[60]号）《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》部署，由鼓楼区政府对城市北区供热管网实行应急管理。并委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司负责应急管理期间城市北区供热工作。请北区热力公司，停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接工作，否则，造成的一切后果自行承担。”之后，因北区热力公司不同意停止供热业务、移交供热计量装置，鼓楼区政府派人对各热用户的用热计量表进行了拆除并重新安装。指派徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司收取和管理热用户缴纳的用热款。

二审法院经审查认为，鼓楼区政府及北区热力公司提供的证据材料虽能证明苏洋热电公司拖欠润源热力公司汽款，但并未明确具体的欠款数额，故该事实二审法院不予认定。一审判决认定的其他案件事实，二审法院依法予以确认。

一审法院经审判委员会讨论认为，1.关于原告主体资格问题。鼓楼区政府于2014年11月10日作出《通知》，向北区热力公司进行了送达，要求“北区热力公司停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接”，客观上对北区热力公司的热网及设备实施了接管，该行为对北区热力公司生产经营产生了实际影响。根据企业工商登记资料记载，苏洋热电公司与北区热力公司均具备独立法人资格，北区热力公司对鼓楼区政府实施强制接管的行为，有权提起本诉。2.关于鼓楼区政府对北区热力公司实施应急管理是否有事实和法律依据问题。根据鼓楼区政府在庭审中的陈述，其对北区热力公司采取应急管理的法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）及《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。《突发事件应对法》第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。首先，鼓楼区政府在作出被诉《通知》中所载明的停止北区热力公司经营的理由是：“鉴于城市北区供热企业（苏洋热电公司）存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，已确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。”而在该《通知》中所依据的文件是徐州市政府办公会议纪要（2014第[60]号）《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》，该会议纪要主要内容为“市区热电整合是市委、市政府的重要决策，是天更蓝行动计划的重要组织部分”，其核心是以大的热电公司替代原中小热电公司，以实现本市环境保护及保障市民供热等目标。即鼓楼区政府采取应急管理的理由相互矛盾。其次，根据本案查明事实，北区热力公司与苏洋热电公司是两个具备独立资格的公司。在设立北区热力公司时，苏洋热电公司将其生产区域围墙之外的供热管网作为投资入股北区热力公司，该部分供热管网在北区热力公司资产范围。在鼓楼区政府采取应急措施之前，苏洋热电公司已经停止生产热力，是从润源热力公司购买热力后再出售给北区热力公司，北区热力公司再通过其管网输送至供热用户，苏洋热电公司、润源热力公司与北区热力公司管网是可以对接的。即使如鼓楼区政府所称的苏洋热电公司资不抵债不具备供热能力，但北区热力公司与润源热力公司直接进行热力交易在技术上并不存在障碍。且在2013年6月起，北区热力公司支付苏洋热电公司的供汽款已经缴存至政府指定账户。故，鼓楼区政府依据行政职权采取应急管理缺乏必要性。综上，鼓楼区政府作出被诉通知与《突发事件应对法》第三条规定的情形不相符合。3.关于鼓楼区政府实施的被诉行为是否符合法定程序问题。根据《突发事件应对法》第十六条、第五十八条以及《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第六十七条的规定，鼓楼区政府以突发事件为由停止了北区热力公司企业的经营，在诉讼过程中未提供证据证明其履行相应的备案程序，且在诉讼过程中，亦未说明应急管理至今未结束的合法理由。故，鼓楼区政府实施被诉行为亦不符合法定程序要求。综上，鼓楼区政府针对北区热力公司以突发事件应急管理为由而实施的强制剥夺经营权及财产权的行为无事实根据和法律依据，且违反法定程序，依法应予撤销。因北区热力公司书面申请撤回赔偿请求另案解决，本案对赔偿问题不作评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、三项的规定，一审法院判决撤销鼓楼区政府于2014年11月10日作出的《通知》。

二审法院认为，鼓楼区政府于2014年11月10日作出《通知》并向北区热力公司送达，该通知要求“北区热力公司停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接”，随后，鼓楼区政府派人对各热用户的用热计量表进行了拆除并重新安装，并指派徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司收取和管理热用户缴纳的用热款，客观上对北区热力公司所有的供热管网等设施实施了接管。一审法院据此认定该接管行为对北区热力公司的生产经营产生实际影响并无不当。鼓楼区政府提出北区热力公司不具备本案原告主体资格的理由不能成立，二审法院不予支持。鼓楼区政府作出的《通知》中明确其对城市北区供热管网实行应急管理的理由系苏洋热电公司确无能力保障区域供热，将影响辖区生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。但是在鼓楼区政府实施应急管理前，北区热力公司的管网与苏洋热电公司及润源热力公司的管网已经对接，北区热力公司实际上具有与润源热力公司直接进行热力交易的可行性。且苏洋热电公司已将其生产区域围墙之外的供热管网作为投资入股北区热力公司，故该部分供热管网在北区热力公司资产范围之内。另，自2013年6月起，北区热力公司支付给苏洋热电公司的供汽款已经缴存至政府指定账户。故鼓楼区政府因苏洋热电公司不具备供热能力而对北区热力公司采取应急管理缺乏事实根据。《突发事件应对法》第三条规定，该法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。鼓楼区政府虽主张其对北区热力公司采取应急管理的法律依据系《突发事件应对法》及《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》，但其做出的《通知》中明确系依据《市政府关于认真做好市区热电企业整合及今冬供热工作的会议纪要》（2014第[60]号），该会议纪要主要针对市区热电企业整合工作，其核心是以大的热电企业替代原中小热电企业，以实现环境保护等目标，这一内容与《突发事件应对法》第三条规定的情形不相符合。因此，鼓楼区政府作出《通知》对北区热力公司采取应急管理没有法律依据。综上，鼓楼区政府作出《通知》对北区热力公司采取应急管理的行为没有事实根据和法律依据，侵犯了北区热力公司的经营自主权和财产权。鼓楼区政府的上诉理由均不能成立，二审法院不予支持。一审判决撤销鼓楼区政府于2014年11月10日作出的《通知》并无不当。二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。

鼓楼区政府向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。主要理由为：1.北区热力公司未取得城市北区供热特许经营权，其并非鼓楼区政府或上级人民政府认可的北区供热主体，且供热管网应界定为公共资产或投资主体（用气主体）所有，并非北区热力公司所有。因此，《通知》所涉及的对北区供热实施应急接管的行政行为与北区热力公司没有法律上的利害关系；2.依据《市政公用事业特许经营管理办法》第二条、第十八条、《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》第四条、《突发事件应对法》的规定，北区热力公司、苏洋热电公司拖欠巨额汽款，并已发生停供暖气的社会安全事件，鼓楼区政府有权取消苏洋热电公司特许经营权并实施应急接管。

本院认为，鼓楼区政府作出的《通知》内容既包含对于苏洋热电公司无法达到保障区域供热的陈述，也包含鼓楼区政府依据徐州市政府会议纪要委托徐州市鼓楼区国有资产投资有限公司负责徐州市城市北区供热的决定，同时还包含责令北区热力公司停止开展对城市北区供热相关工作，并配合做好热网及供热设备交接工作的命令。而北区热力公司根据上述《通知》提起本案诉讼，请求判决撤销鼓楼区政府“要求北区热力公司停止开展对北区供热相关工作、并配合做好热网及供热设备交接工作”的行政行为。对于该行政行为的合法性分述如下：

关于北区热力公司是否符合临时接管条件。1.北区热力公司有无合法经营资格。北区热力公司于2011年8月（合同期限3年，至2014年8月终止）通过与苏洋热电公司签订供热合同的方式，购买苏洋热电公司生产的热力，向徐州市北区用户供热，苏洋热电公司转让、出租经营权的这种方式，明显违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条有关限制转让、出租特许经营权的禁止性规定。虽然，从在案查明的事实看，在鼓楼区政府采取应急措施之前，苏洋热电公司已经停止生产热力，是从润源热力公司购买热力后再出售给北区热力公司，北区热力公司再通过其管网输送至供热用户，苏洋热电公司、润源热力公司与北区热力公司管网是可以对接的。北区热力公司与润源热力公司直接进行热力交易在技术上并不存在障碍，且在2013年6月起，北区热力公司支付苏洋热电公司的供汽款已经缴存至政府指定账户。但供热业务作为市政公用事业，并非任何企业通过私下交易方式即可取得相应的经营权。因此，即使北区热力公司具备供热能力，也已经缴存相应汽款，但其仍然不具备合法经营资格。2.鼓楼区政府启动临时接管是否符合法定条件。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”第十条第六项规定：“主管部门应当履行下列责任：（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；”第十八条规定：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。”供热企业系民生行业，与百姓生活息息相关，如处理不好将严重影响居民生活，且苏洋热电公司供热区域即徐州北区用户较多，涉及向包括部队、企事业机关单位及数万居民用户供热，如不能正常供热将危及公共利益。在苏洋热电公司经营期间，苏洋热电公司因股东纠纷、经营不善，2013年上半年出现严重资不抵债，银行贷款转期受到限制，购煤资金严重短缺。因债权人提起诉讼，法院查封了苏洋热电公司的全部帐户、土地等，355名在职、内退等员工集访。2013年5月，由华润电力公司与苏洋热电公司签订替代协议，2013年12月，华润电力公司供热管道与苏洋热电公司供热管网实现对接，苏洋热电公司停止生产。至2014年11月，苏洋热电公司仍拖欠润源热力公司汽款。润源热力公司停止向苏洋热电公司提供热源。根据鼓楼区政府一审提交的《扬子晚报》《都市晨报》等证据，亦能证明因苏洋热电公司拖欠润源热力公司汽款，润源热力公司停止向苏洋热电公司提供热源，导致2014年9月数日内北区医院、驻军部门等上百家重点单位无法正常营运。此种情形下，鼓楼区政府认定苏洋热电公司已不具备保障用户合法权益的经营能力，且势必会影响徐州市城市北区用户供热的安全保障。鼓楼区政府作为主管徐州北区城市供热的部门，出于保障民生、维持稳定的目的，于2014年11月10日作出被诉《通知》，取消苏洋热电公司供热经营权，并实施临时应急接管，符合《市政公用事业特许经营管理办法》第十条第六项、第十八条，《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》第四条等相关规定。

关于被诉行政行为程序是否合法。《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定：“主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》第七条规定：“临时接管应按下列步骤进行：（一）市政公用事业主管部门向本级人民政府报告所发生的重大事项，并提出临时接管申请；（二）人民政府批准同意后，正式启动临时接管应急预案；（三）临时接管机构向特许经营企业出具政府批准文件，进驻特许经营企业实施接管；（四）临时接管期间，市政公用事业主管部门负责组织正常生产，其他部门按预案分工协作；（五）在临时接管的同时，市政公用事业主管部门应与特许经营企业进行谈判，对同意及时整改、接受处罚、承担违约责任，并能挽回影响的，可以继续经营；对拒不整改、无能力恢复正常生产的，应当按法定程序终止特许经营协议，取消其特许经营权，重新招标择优选择后续特许经营者。”根据上述规定，在特定条件下，行政主体对行政合同有单方面的变更或者解除权，有对相对人违反合同的制裁权，但其事实、法律依据以及程序皆应符合法律、法规的相关规定。解除经营协议、取消其经营权，属于对相对人的权益产生重大影响的行政处罚事项。鼓楼区政府在作出《通知》之前，应当依法告知苏洋热电公司、北区热力公司违法的事实、适用的法律以及拟作出的行政处罚，听取苏洋热电公司、北区热力公司的陈述、申辩，并告知其有要求举行听证的权利。鼓楼区政府未履行告知义务，剥夺了相对人的申辩、陈述和举行听证的权利，其行为违反法定程序，构成违法。

据此，鼓楼区政府作出涉案《通知》，强制剥夺北区热力公司供热经营权以及由鼓楼区政府交由其他企业临时接管的行为，违反法定程序，依法应予撤销。鼓楼区政府的再审申请理由不能成立，本院不予支持。另北区热力公司如能够提供相关的证据证明涉案供热管网系其所有，可针对其损失另行提起诉讼。

综上，鼓楼区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人徐州市鼓楼区人民政府的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　王展飞

二〇一八年十二月二十四日

法官助理 沈 堃

书记员 王 婷