? 裁判要点

1.通常情况下，公民、法人或者其他组织要求行政机关予以补偿，前提应当是行政机关为了公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

2.行政许可的撤回或变更，应看实质内容是否有改变，而不能仅仅看许可证是否被吊销 或撤回。

3.行政机关行政行为应当以书面形式作出，以口头通知形式作出的行政行为，系行政机 关违法行政，但不能以口头通知为由否定存在行政行为。

4.在案件审查中，如果出现了两份结果不同的评估报告，应依法选择公平性和独立性更高的评估报告，作为认定案件事实的依据。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申260号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）襄阳市襄州区人民政府，住所地湖北省襄阳市襄州区航空路187号。

法定代表人王士金，区长。

委托代理人康世洋，襄阳市襄州区人民政府办公室科长。

委托代理人刘红刚，湖北春园律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审上诉人）湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司，住所地湖北省襄阳市襄州区东津镇李湾村。

法定代表人林君清，经理。

一审被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会。

法定代表人金保樊，主任。

再审申请人襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）因湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司（以下简称鑫海公司）诉其行政补偿一案，不服湖北省高级人民法院（2015）鄂行终字第00108号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、代理审判员龙非、周觅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

鑫海公司向襄阳市中级人民法院提起诉讼称：鑫海公司成立于2010年1月25日，系原襄州区东津镇政府招商引资企业，合法取得采矿许可证，2011年5月投入生产。襄州区政府以鹿门风景区开发和保护生态环境等为由，于2011年11月通知该区国土资源局吊销鑫海公司采矿许可证，并通知公安部门停止供给开矿炸药，致使鑫海公司被迫停止生产，至今未予行政补偿。遂诉请判令襄州区政府和襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称东津新区管委会）补偿鑫海公司的相关损失。

襄阳市中级人民法院一审判决：1、襄州区政府因关停鑫海公司的行政行为补偿鑫海公司财产损失1089万元；于判决生效后三十日内支付；逾期不支付的参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条的规定执行。2、驳回鑫海公司要求襄州区政府因关停鑫海公司的采矿行政行为的其他补偿及支付补偿迟延的经济损失的利息的诉讼请求。3、驳回要求东津新区管委会因关停鑫海公司采矿的行政行为补偿损失的全部诉讼请求。

鑫海公司和襄州区政府均不服，向湖北省高级人民法院提起上诉，湖北省高级人民法院经审理判决：1、维持一审判决第二项，即：驳回鑫海公司要求襄州区政府因关停采矿行为的其他补偿及支付补偿迟延的经济损失的利息的诉讼请求。2、维持一审判决第三项，即：驳回鑫海公司要求东津新区管委会因关停采矿行为补偿损失的全部诉讼请求。3、撤销一审判决第一项，即：襄州区政府因关停行为补偿鑫海公司财产损失1089万元；于判决生效后三十日内支付；逾期不支付的参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条的规定执行。4、襄州区政府因关停采矿行为补偿鑫海公司财产损失12,225,097.75元。于判决生效后三十日内支付，逾期不支付按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定执行。

襄州区政府在向本院提出的再审申请中请求撤销二审判决第二、三、四项，并驳回鑫海公司的全部诉讼请求。其申请再审的事实与理由为：1、原审法院驳回襄州区政府重新鉴定申请错误。本案中，鑫海公司只提供了评估报告和审计报告的复印件，且资产评估报告无评估人员及评估机构的签名、印章以及鉴定资格，依法不能作为定案依据。并且评估报告和审理报告均存在明显错误，对采矿权价值予以错误认定。2、襄州区政府没有对鑫海公司作出任何行为，鑫海公司的采矿许可证至今仍然有效，没有被任何机关吊销。鑫海公司经营与否与再审申请人没有任何法律上的利害关系，原判适用《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）并认定应当对鑫海公司予以行政补偿明显不当。3、鑫海公司并没有向再审申请人提出行政补偿申请，鑫海公司起诉程序不符合法律规定。4、鑫海公司所处的辖区依据襄阳市政府的规定，已经于2010年11月8日移交给东津新区管委会，权利和义务由东津新区管委会承担，因此即便发生争议也应当由东津新区管委会承担相应责任。

本院认为，本案再审审查的争议焦点可以归纳为三个方面：1、襄州区政府是否应当对鑫海公司的损失予以补偿。2、一审法院驳回襄州区政府重新鉴定的申请以及二审法院依据《资产评估报告》认定鑫海公司的损失是否正确。3、补偿责任应当由襄州区政府还是东津新区管委会承担。

关于争议焦点一。根据《行政许可法》第八条第二款规定精神，通常情况下，公民、法人或者其他组织要求行政机关予以补偿，前提应当是行政机关为了公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，襄州区政府及其职能部门虽然尚未直接作出吊销鑫海公司采矿许可证的决定，也未以其他书面形式正式撤回已经生效的鑫海公司相关行政许可，但襄州区政府做出的通知该区国土资源局吊销鑫海公司的采矿许可证、通知质检、公安部门做好整顿关闭等相关工作、口头要求鑫海公司停业等一系列行为，客观上导致鑫海公司不能正常采矿，被迫停产，事实上已经构成对鑫海公司采矿许可的撤回，由此给鑫海公司造成的财产损失，应当由襄州区政府依照《行政许可法》第八条第二款的规定依法予以补偿。至于襄州区政府以口头通知形式而非书面形式作出相关要求停业的决定，是其行政执法过程中的不规范之处，不能以此为由否定停业决定的存在；相关国土资源部门未及时依据襄州区政府通知吊销或者撤回鑫海公司的采矿许可证，也不能作为其否定撤回行政许可并主张不应补偿的理由。此外，鑫海公司采矿许可证有效期到2014年8月19日已经截止，襄州区政府认为鑫海公司采矿许可证至今仍然有效，不应对其予以补偿的再审申请理由，无事实及法律依据，不能成立。

关于争议焦点二。2011年12月25日，襄樊中兴达资产评估事务所接受襄州区财政局的委托，对鑫海公司位于襄州区东津镇李湾村的构筑物及辅助设施、机械设备、设备安装工程、采矿权以2011年12月8日的市场价值进行评估并最终形成襄中兴达评字〔2011〕1318号《鑫海公司资产评估报告》（以下简称《资产评估报告》）。2012年9月4日，襄州区审计局根据襄州区政府领导批示，对鑫海公司关停补偿资金进行了审计并形成襄州区审计局《关于鑫海公司关停补偿资金的审计报告》（以下简称《审计报告》）。《资产评估报告》系襄樊中兴达资产评估事务所接受襄州区财政局委托作出，且经过襄州区审计局审减。因此，在现有证据无法证明《资产评估报告》和《审计报告》可能存在错误、鑫海公司明确表示不同意重新鉴定且采矿设备和现场已经发生极大变化的情况下，一审法院对襄州区政府重新鉴定的申请予以驳回，并无不当。

《资产评估报告》和《审计报告》中均明确载明采矿权属于鑫海公司资产，在《资产评估报告》和《审计报告》均真实有效的前提下，二审法院采信独立性和公正性更高的社会中介机构所出具的《资产评估报告》，认定鑫海公司所受损失的具体数额，亦属公平合理。

关于争议焦点三。襄州区政府虽曾在2010年11月8日与东津新区管委会签订托管协议，将鑫海公司所在地的李湾村托管给东津新区管委会，但并未约定鑫海公司划归东津新区管委会管理。且襄州区政府要求鑫海公司关停的一系列行为均发生在托管协议之后，东津新区管委会并未参与。因此，襄州区政府以鑫海公司所处辖区已经于2010年11月8日移交给东津新区管委会，应当由东津新区管委会承担对鑫海公司补偿责任的再审申请理由，亦不能成立。

综上，襄州区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人襄阳市襄州区人民政府的再审申请。

审　判　长　　耿宝建

代理审判员　　龙　非

代理审判员　　周　觅

二〇一六年三月二十三日

书　记　员　　刘　潋