? 裁判要点

在土地登记行政案件中，一般而言，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，与该颁证行为有利害关系，具有原告资格。但是对于存在换发登记或者变更登记的情形时，则要作进一步的分析判断。（1）如果当事人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，则当事人与后来的换证行为或主体变更登记行为之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。（2）当然，如果后一个登记行为并非属于对前一个登记行为的换证或者变更登记，而是一个新的行政行为，则此时利害关系人可以对该登记行为提起诉讼。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申1191号

再审申请人（原审第三人）海南健康岛房地产开发有限公司。住所地：海南省海口市机场东路**恒利大厦**。

法定代表人李国春，总经理。

实际控股人陈曙光，董事长。

委托代理人陆竹筠，海南东方国信律师事务所律师。

委托代理人吴铭，广东格明律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市人民政府。住所地。住所地：海南省海口市秀英区长滨路**第二行政办公区

法定代表人丁晖，市长。

委托代理人杨敏杰，该府法律顾问。

委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）吴玉善，男，汉族，1948年10月9日出生，住江西省吉安市永新县。

委托代理人高文祥、李倩，海南正益律师事务所律师。

再审申请人海南健康岛房地产开发有限公司（以下简称健康岛公司）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被申请人吴玉善诉海口市政府土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2017年7月31日作出的（2017）琼行终203号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年3月7日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2018年3月23日上午在海南省高级人民法院第四法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人健康岛公司的实际控股人陈曙光及委托代理人陆竹筠，再审申请人海口市政府的委托代理人杨敏杰、张礼，被申请人吴玉善的委托代理人李倩到庭参加询问。2018年5月8日，本院再次组织各方当事人在本院第一巡回法庭第三法庭进行公开询问，再审申请人健康岛公司的委托代理人陆竹筠，再审申请人海口市政府的委托代理人张礼及变更前的委托代理人吴玲妍（海口市政府法律顾问），被申请人吴玉善的委托代理人高文祥，到庭参加询问。2018年9月13日，本院组织各方当事人在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开询问，再审申请人健康岛公司的委托代理人吴铭，再审申请人海口市政府的委托代理人杨敏杰、张礼，被申请人吴玉善的委托代理人高文祥，到庭参加询问。案件现已审查终结。

涉案土地位于海口市××山区××城镇××大道东侧，包括涉案土地在内的14043.44㎡土地最初系登记在海南珠江建设股份有限公司（以下简称珠江公司）名下。1992年5月24日,江西省第一建筑工程公司海南公司（以下简称江西一建）与珠江公司签订《建筑工程承包合同书》,由江西一建承包珠江公司的“百万庄别墅”工程。该工程实际由吴玉善以江西一建的名义进行施工，所有建筑材料及施工费用均由吴玉善自行承担，江西一建向其收取一定的管理费。因珠江公司未履行支付工程款的义务，江西一建提起诉讼。1999年4月16日，海南省高级人民法院作出（1999）琼经终字第54号民事判决，其中第三项内容为判令珠江公司支付给江西一建工程款2684945.37元及违约金。由于珠江公司未履行该判决，江西一建申请执行，海口市中级人民法院于2000年1月11日作出（1999）海中法执字第177-2号民事裁定（以下简称177-2号裁定），将珠江公司的14043.44㎡土地使用权及该地上建筑物划分为A、B两部分，其中B部分土地使用权（即争议地块，该部分面积3757.44㎡）及该地上建筑物以4610753元的价值抵偿给江西一建清偿全部债务。2001年6月18日，吴玉善私刻江西一建的印章，向琼山市国土资源环境局提交其伪造的《关于承建海南珠江建设股份有限公司“百万庄别墅”工程经济纠纷案件执行产权过户协议》和《关于将海口市中级人民法院裁定抵债的土地使用权直接办理给吴玉善的申请》，申请将B地块土地直接登记至吴玉善名下。琼山市国土资源环境局未办理变更。

2004年2月27日，吴玉善与健康岛公司签订《房地产项目转让合同》，约定吴玉善将法院裁定抵偿给江西一建的B区土地及地上建筑物转让给健康岛公司，转让总价款199万元；合同签订两日内健康岛公司支付定金80万元，吴玉善将办理产权过户手续的有关资料交健康岛公司；项目土地证办至江西一建名下时再支付80万元，小区清房后10日内支付余款。后双方依据上述合同向海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）申请办理土地使用权变更手续。

2004年3月，海南太和实业总公司（2004年7月30日变更为海南太和实业有限公司，以下简称太和公司）对177-2号裁定提出异议，认为其与珠江公司因民事纠纷曾经达成过民事调解协议，根据协议约定其享有涉案土地的权利，涉案土地不应抵偿给江西一建。

2004年9月2日，海口市中级人民法院致函海口市国土局要求暂缓过户，但海口市国土局于次日依据吴玉善与健康岛公司的转让合同向健康岛公司颁发海口市国用（2004）第001788号国有土地使用证（以下简称001788号土地证）。2004年9月13日，海口市中级人民法院下发（1999）海中法执字第177-4号函，要求海口市国土局收回已颁发的涉案争议的国有土地使用证（即001788号土地证）。海口市国土局以2004年8月13日已经将涉案土地使用权过户给江西一建为由，未收回001788号土地证。2004年12月16日，太和公司对海口市国土局给健康岛公司颁发001788号土地证的行为不服，提起行政诉讼，2005年3月17日，海口市龙华区人民法院作出（2005）龙行初字第7号行政判决，认为颁证行为违背人民法院要求协助暂缓过户义务，确认海口市国土局于2004年9月3日向健康岛公司颁发001788号土地证的行为违法。海口市国土局不服该判决提起上诉，海口市中级人民法院于2005年10月21日作出（2005）海中法行终字第51号行政判决（以下简称51号行政判决），驳回上诉，维持一审判决。

因合同履行发生争议，吴玉善以健康岛公司为被告提起诉讼。2006年9月20日，海口市琼山区人民法院作出（2006）琼山民一初字第254号民事判决（以下简称254号民事判决），判决：一、双方于2004年2月27日签订的《房地产项目转让合同》无效；二、吴玉善10日内退还80万元给健康岛公司；转让的房地产项目恢复至合同签订之前的状态。该判决生效后，吴玉善不履行判决，健康岛公司于2007年向海口市琼山区人民法院申请强制执行，但吴玉善至今未履行该判决，诉争土地使用权仍登记在健康岛公司名下。

2007年8月7日，海口市中级人民法院作出（1999)海中法执字第177-3号民事裁定（以下简称177-3号裁定），撤销177-2号裁定，支持太和公司的异议。江西一建为此提出申诉。海口市中级人民法院根据江西一建的申诉，于2011年11月4日作出（2009）海中法指执字第1号执行裁定，认为太和公司的权益并未因为B地块土地的执行受到侵害，其债权完全可以通过A地块实现，遂撤销177-3号裁定，恢复177-2号裁定的执行，并解除对登记在健康岛公司名下的土地使用权和建筑物的查封。

2007年9月6日，海口市规划局向太和公司、健康岛公司作出市规函（2007）1010号《关于调整土地用途的函》，以涉案土地用途与规划核定的用途不相符，要求两公司到国土部门办理土地用途变更手续。太和公司和健康岛公司于2008年5月19日向海口市国土局提交《申请书》，申请办理土地用途调整事宜。2008年7月25日，海口市国土局就两公司土地用途调整事宜向海口市政府请示，海口市政府同意土地用途由工业用地变更为城镇住宅用地，并要求两公司补交土地出让金。之后，海口市国土局与健康岛公司重新签订出让合同，健康岛公司补交土地出让金。2008年8月7日，海口市政府向健康岛公司颁发海口市国用（2008）第011592号国有土地使用证（以下简称011592号土地证），并注销001788号土地证。011592号土地证使用权面积13942.53㎡，在记事栏中注明“本宗地共有使用权面积13942.53平方米，其中健康岛公司分摊面积3757.44平方米，太和公司分摊面积10185.53平方米。”

2012年5月，吴玉善向海口市中级人民法院起诉，要求确认（1999）琼经终字第54号民事判决第三项和177-2号裁定第一项抵债给江西一建的土地使用权及地上建筑物属于其所有。海口市中级人民法院和海南省高级人民法院先后作出（2012）海中法民（环）初字第2号民事判决、（2013）琼民一终字第10号裁定、（2014）海中法民（环）重字第1号民事判决和（2015）琼民一终字第48号民事判决。最终判决确认吴玉善为（1999)琼经终第54号民事判决判令珠江公司支付给江西一建的工程款2684945.37元及违约金的权利人，驳回吴玉善的其他诉讼请求。

2015年10月26日，吴玉善提起本案行政诉讼，要求撤销海口市政府2008年8月7日向健康岛公司颁发的011592号土地证。

海口市中级人民法院（2016）琼01行初309号行政判决认为，海口市国土局于2004年9月3日向健康岛公司颁发001788号土地证后，健康岛公司即取得涉案土地的权属。虽然该颁证行为被海口市中级人民法院51号行政判决确认违法，但001788号土地证并未因此被撤销，其物权登记的效力依然存在。2006年9月20日，吴玉善和健康岛公司于2004年2月27日签订的《房地产项目转让合同》被254号民事判决确认无效，该判决同时判令吴玉善10日内退还80万元给健康岛公司，转让的房地产项目恢复至合同签订之前的状态。但该案双方当事人并未实际履行该判决，吴玉善也并未依照此判决向法院请求撤销001788号土地证，故该土地证在被注销之前仍然有效。根据《土地登记办法》第四十八条规定，土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。本案中，2008年5月19日，因涉案土地用途与规划核定的用途不相符，健康岛公司根据规划部门的要求，向海口市政府下属的土地行政主管部门提出土地用途变更的申请。海口市政府经审查后，同意涉案土地的用途由工业用地变更为城镇住宅用地。之后，健康岛公司补交土地出让金。2008年8月7日，海口市政府向健康岛公司颁发011592号土地证，并注销001788号土地证。故海口市政府向健康岛公司颁发011592号土地证的行为符合《土地登记办法》的相关规定。综上所述，海口市政府向健康岛公司颁发011592号土地证的行为符合法律、法规的规定。吴玉善的请求没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴玉善的诉讼请求。吴玉善不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院（2017）琼行终203号行政判决认为，海口市政府向健康岛公司颁发001788号土地证的主要依据有：177-2号裁定、（1999）海中法执字第177-3号协助执行通知书、《关于将海口市中级人民法院裁定抵债的土地使用权直接办理给吴玉善的申请》《关于承建海南珠江建设股份有限公司“百万庄别墅”工程经济纠纷案件执行产权过户协议》《珠江太和小区房地产项目转让合同》等。其中《关于将海口市中级人民法院裁定抵债的土地使用权直接办理给吴玉善的申请》《关于承建海南珠江建设股份有限公司“百万庄别墅”工程经济纠纷案件执行产权过户协议》两份证据，已经在该院生效判决（2015)琼民一终字第48号民事判决中查明系伪造的证据。《珠江太和小区房地产项目转让合同》亦于2006年9月20日被254号民事判决确认合同无效，并同时判令转让的房地产项目恢复至合同签订之前的状态。该判决生效后，健康岛公司向人民法院申请执行该判决。因此，海口市政府向健康岛公司颁发001788号土地证的民事权利基础已不存在，001788号土地证已丧失对其权属来源。001788号土地证颁证程序违法，权属来源不清，本应予以撤销，但是由于该证已经注销，没有可撤销内容，故001788号土地证应确认违法。011592号土地证由001788号土地证变更而来，权属来源不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、三项的规定，海口市政府向健康岛公司颁发011592号土地证因颁证的主要证据不足，权属来源不清，应予撤销。至于涉案土地在健康岛公司名下期间，健康岛公司针对涉案土地所进行的投入可另循法律途径解决。一审判决仅根据51号行政判决的判决主文部分，认定001788号土地证虽然被生效判决确认违法但未撤销，仍具有法定效力，未考虑001788号土地证已丧失民事权利基础的事实，故一审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予纠正。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，撤销011592号土地证。

健康岛公司申请再审称：1.二审判决认定事实不清，生效民事判决并未支持涉案土地及地上建筑物属于吴玉善。2.二审判决适用法律错误。吴玉善提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，被诉的证是从2004年的001788号土地证重新换发变更土地性质而来，对于001788号土地证吴玉善是明知的，是其要求过户到健康岛公司名下的，对于2008年的011592号土地证其也是明知的，已经超过两年起诉期限；001788号土地证没有被生效判决撤销，只是确认违法；吴玉善对011592号土地证没有原告主体资格，与其具有利害关系的是001788号土地证，该证已经经过生效判决确认违法，其若对判决有异议应当通过审判监督程序维护权利而非直接针对011592号土地证提起诉讼。请求撤销二审判决，再审本案。

海口市政府申请再审称：二审适用法律错误。吴玉善并未实际取得涉案宗地的物权，一审认定事实清楚，2004年的001788号土地证未被撤销，仅是确认违法，二审判决认定吴玉善享有涉案土地的物权，没有任何法律依据。2008年的011592号土地证颁发土地证认定事实清楚、证据充分、程序合法。请求撤销二审判决，维持一审判决。

吴玉善答辩称：1.健康岛公司是基于与吴玉善的房地产转让合同而取得土地的使用权，该合同已经被法院确认无效，因此，土地没有合法来源。2.涉案土地被177-2号裁定将其以物抵债给江西一建，并要求海口市国土局暂缓过户，但海口市国土局未履行法定义务，仍然为健康岛公司颁发2004年的001788号土地证。后海口市中级人民法院又要求海口市国土局收回该证，但海口市国土局仍然没有履行。3.海口市国土局的发证行为没有事实依据。2008年的新证是基于001788号土地证变性、补交土地出让款得来。4.健康岛公司投入建设属于自行扩大损失，应当由其自行承担。5.吴玉善提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。请求维持二审判决。

本院经审查认为，本案争议的焦点问题有三：吴玉善是否具备原告主体资格；吴玉善的起诉是否超过法定起诉期限；被诉土地登记的合法性。现就这三个问题分述如下：

一、关于原告主体资格问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。在土地登记行政案件中，一般而言，与涉案土地存在权属争议的组织或个人，与该颁证行为有利害关系，具有原告资格。但是对于存在换发登记或者变更登记的情形时，则要作进一步的分析判断。如果当事人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，则当事人与后来的换证行为或主体变更登记行为之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。当然，如果后一个登记行为并非属于对前一个登记行为的换证或者变更登记，而是一个新的行政行为，则此时利害关系人可以对该登记行为提起诉讼。

本案中，吴玉善的诉讼请求为撤销011592号土地证，但是案涉土地在2004年还颁发过001788号土地证。因此在确定吴玉善的原告资格时还需要考虑两个土地登记行为之间的关系，即是否属于前述的换证或者变更登记的情形。吴玉善与健康岛公司签订《房地产项目转让合同》，2004年海口市国土局根据双方申请向健康岛公司颁发001788号土地证。生效的51号行政判决以不具备可撤销内容为由，判决确认2004年001788号土地证违法，2004年的001788号土地证已经没有法律效力。海口市政府于2008年作出的对案涉土地的登记颁证行为是以2004年001788号土地证作为前提，也就是将原本已经没有效力的001788号土地证通过变更土地性质的方式重新发证。海口市政府于2008年作出的登记颁证行为也是基于江西一建与健康岛公司签订的房地产转让合同，但是该合同在2006年已经生效民事判决确认无效。因此，2008年的登记颁证就不是简单的基于2004年的001788号土地证进行换证。海口市政府在2008年的发证行为，应当视为一个新的行政行为。（2015）琼民一终字第48号民事判决认可了吴玉善作为珠江公司支付江西一建工程款及违约金的实际权利人，吴玉善的实体权利与案涉土地的登记行为密切相关，与本案被诉的土地登记行为具有利害关系。吴玉善对被诉的011592号土地证的发证行为，依法提起诉讼，具有原告主体资格。

健康岛公司主张，生效民事判决并未支持案涉土地及地上建筑物属于吴玉善，吴玉善不具备原告主体资格。根据本案及相关民事判决查明的事实，177-2号裁定将原属于珠江公司的案涉土地使用权及地上建筑物抵偿给江西一建清偿全部债务。虽然吴玉善与健康岛公司签订《房地产项目转让合同》，将案涉土地转让给健康岛公司，但该合同亦已被生效的254号民事判决确认无效。（2015）琼民一终字第48号民事判决确认吴玉善作为珠江公司支付江西一建工程款及违约金的实际权利人，吴玉善也就相应获得177-2号裁定的执行标的物的权利。健康岛公司的该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。

二、关于起诉期限问题

2012年5月14日，吴玉善向海口市中级人民法院起诉要求确认其在（1999）琼经终字第54号民事判决和177-2号裁定中的权利并请求将案涉土地及地上建筑物变更登记到其名下。根据本院调取的海口市中级人民法院（2012）海中法民（环）初字第2号民事案件的卷宗显示，在该案第二次开庭审理过程中，即2012年9月10日，作为该案第三人的健康岛公司当庭提交了被诉的011592号土地证作为证据，可以认定吴玉善知道被诉011592号土地证的时间为2012年9月10日，应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释确定其起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。由于011592号土地证系颁发给健康岛公司，海口市政府在登记发证时并未告知吴玉善相关起诉期限，故吴玉善对该证的起诉应当适用2年的起诉期限，即应当以2012年9月10日为起算点计算2年的起诉期限。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。虽然行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，不适用中止和中断的相关规定，但是在计算起诉期限时，还应当考虑是否存在有正当理由需要扣除的情况。本案中，吴玉善自2012年5月14日提起（2012）海中法民（环）初字第2号民事诉讼，并在庭审过程中知道被诉行政行为，直至2015年9月15日海南省高级人民法院作出（2015）琼民一终字第48号终审判决之日止，这段期间属于民事诉讼确定当事人权利义务的时间，不应计算在起诉期间内，应当予以扣除。吴玉善于2015年10月22日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。健康岛公司关于吴玉善的起诉超过法定起诉期限的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

三、关于被诉行为的合法性问题

海口市政府主张，该府2008年颁发011592号土地证是对2004年001788号土地证的换发。本院认为，海口市政府的该项主张不能成立。首先，001788号土地证已经被生效的51号行政判决确认违法，该判决确认违法的依据为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项，即被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容。结合司法解释全文来看，确认行政行为违法的判决方式分为两种情况，一种是第五十八条规定的确认违法保留效力，即被诉行为违法，但撤销会给国家或公共利益造成重大损失的，法院作出确认违法的判决，但是行政行为继续有效，也就是所谓的情势判决。另一种则是五十七条第二款规定的三种情形，包括行政行为违法但不具有可撤销内容的，实际上这种判决方式仍然是否定行政行为的效力。根据51号行政判决的论述和引用的条款，该判决确认违法的结果并非保留该证的效力，001788号土地证已经不具备法律效力。因此，海口市政府2008年的换证行为也不存在权属来源的基础。一审认为51号行政判决确认违法但没有撤销001788号土地证，系对法律规定理解有误。其次，案涉土地发证的基础是基于双方的民事转让合同，而生效的254号民事判决已经确认了基础转让合同无效，即土地登记的基础事实被确认无效。海口市政府没有对换证基础行为的合法性进行审查，为健康岛公司颁发011592号土地证，该发证行为缺乏事实根据。

综上，健康岛公司、海口市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

驳回海南健康岛房地产开发有限公司、海口市人民政府的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　龚　斌

审判员　　刘艾涛

二〇一八年十月二十四日

法官助理 牛延佳

书记员 余逸纯