原告申请被告履行法定职责的理由是否成立难以判断时的处理
——达某某、张某甲诉青海省互助土族自治县人民政府不履行法定职责案
编写｜最高人民法院 李纬华 易 旺
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01裁判摘要
对于履行法定职责之诉，若对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立难以作出确定性判断，宜由行政机关重启行政程序进一步调查、裁量后再作决定的，则人民法院可判决行政机关对公民、法人或其他组织的履行法定职责请求重新作出处理。
02案件基本信息
1.诉讼当事人
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：达某某
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张某甲
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：青海省互助土族自治县人民政府(以下简称互助土族自治县政府)
原审第三人：青海省海东工业园区管理委员会(以下简称海东工业园区管委会)
2.案件索引与裁判日期
一审：青海省海东市中级人民法院(2019)青02行初9号判决(2019年6月18日)
二审：青海省高级人民法院(2019)青行终86号判决(2019年10月16日)
再审：最高人民法院(2020)最高法行再266号判决(2020年8月31日)
3.案由
诉人民政府不履行行政补偿法定职责
03简要案情
青海省海东市中级人民法院一审查明：达某某、张某甲系母子关系，为互助土族自治县红崖子沟乡下寨村4社村民，和张某乙、候某某、张某丙均系同一个户口下(户主系张某乙)的家庭成员。2011年10月，该村被列为平北经济园区(隶属海东工业园区管委会)拆迁范围。2012年9月，达某某、张某甲作为被拆迁农户进行了初始登记。2018年5月，平北园区征地工作组及互助土族自治县红崖子沟乡政府经复核发现，达某某因改嫁，至少在2013年7月31日前长期不在本村居住，张某甲因婚姻原因也长期不在本村居住。根据互助土族自治县政府办公室《关于平北经济区回迁安置工作中群众反映问题的答复意见》中关于初始登记时间为2012年9月3日的规定和青海省海东地区行政公署 《关于海东工业园区曹家堡临空经济园部分地面附着物征收补偿标准及搬迁安置方案进行调整的批复》(东署〔2011〕44号，以下简称《44号批复》)第1条第5项的规定，将达某某、张某甲审定为疑似“空挂户”。因“空挂户”身份界定困难，经海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定，对疑似空挂户口的，凭村两委 出具且主要负责人签字的常住户证明予以登记安置。由于达某某、张某甲始终未能提交所在下寨村村委会的常住户证明，故未给予达某某、张某甲登记安置房。2018年6月12日，红崖子沟乡政府作出关于下寨村村民达某某、张某丁未分配安置房的答复(张某丁即为张某甲)(以下简称答复)。达某某、张某甲不服，遂于2018年9月11日向该院提起行政诉讼。
青海省海东市中级人民法院一审认为，(1)本案是不履行登记安置房法定职责案件，应明确在征地拆迁中履行登记安置房职责的主体。本案中，互助土族自治县政府的职责是负责组织实施本辖区内土地房屋征收拆迁工作，具体工作由互助土族自治县政府成立的临时机构即互助土族自治县临空经济园区领导小组办公室负责。该领导小组办公室没有独立的法人资格。征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作由该领导小组办公室委托的红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行。依照《土地管理法》(2004年)第46条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《行政诉讼法》第26条第5款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《行政诉讼法解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，征收拆迁中农户户型的初始登记及复核工作虽是由互助土族自治县红崖子沟乡政府、平北园区征地工作组进行，但均属于受互助土族自治县政府成立的临时机构互助土族自治县临空经济园区领导小组办公室的委托所作的行为。该领导小组办公室没有独立的法人资格，由此产生的法律后果应由互助土族自治县政府承担。故达某某、张某甲不服未给其登记安置房行为提起诉讼，互助土族自治县政府为适格被告。(2)关于互助土族自治县政府是否履行了登记安置职责的问题。互助土族自治县红崖子沟乡政府于2011年9月对平北经济园区拆迁范围内的拆迁户进行了初始登记，于2018年5月根据《44号批复》进行登记复核。该批复将空挂户口作为征收补偿标准及搬迁安置方案的内容之一。平北园区征地工作组及红崖子沟乡政府复核时以不符合登记安置条件的规定，将其二人审定为疑似空挂户，未给予登记安置房并无不当。因空挂户身份界定困难，海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议决定将村两委出具的常住户证明作为空挂户身份界定的依据。因达某某、张某甲未能提供村两委出具的常住户证明，致使互助土族自治县红崖子沟乡政府未能给其进行登记安置房。因互助土族自治县红崖子沟乡政府所作的行为后果最终由互助土族自治县政府承担，故互助土族自治县政府事实上已履行了登记安置的职责。达某某、张某甲主张互助土族自治县政府未给其登记安置房的行为违法的理由不成立。此外，达某某、张某甲对“空挂户”身份界定的异议，因事关二人是否属于村集体成员即是否享受村民安置待遇问题，该院已释明达某某、张某甲选择适当途径向其所属村民委员会或相关部门反映或主张权利。据此，该院依照《行政诉讼法》第69条之规定，判决驳回达某某、张某甲的诉讼请求。
达某某、张某甲不服一审判决，向青海省高级人民法院上诉。
青海省高级人民法院二审除对一审法院查明的达某某、张某甲长期在西宁居住的事实不予确认外，对一审法院查明的其他事实予以确认。另查明：(1)互助土族自治县红崖子沟乡政府于2018年6月12日作出的答复载明：2018年5月，由平北园区征地工作组及该乡政府对拆迁农户户型登记情况进行了复核，复核中根据海东工业园区平北经济区《土地房屋及附着物征收、补偿、拆迁安置、生活保障方案》中相关文件要求，审核出下寨村4社村民达某某因改嫁，于1998年12月21日与平安县 居民祁某某登记结婚。后因祁某某因病去世，于2010年5月19日与西宁市城东区居民权某某登记结婚。权某某于2013年7月31日因病去世。如按其因配偶去世返乡，根据常住户口截止时间为2012年9月3日的规定，下寨村民达某某不符合安置条件；达某某之子张某丁，经群众举报后工作人员走访了解，张某丁本人入赘于西宁市，长期不在本村居住；据调查了解，下寨村4社村民达某某、张某丁长期未在本村居住且在征地拆迁中无拆迁附着物，其所在村村两委不给予出具达某某、张某丁常住户证明。(2)互助土族自治县政府对达某某、张某甲的户籍在下寨村，对其二人未予登记安置房这一事实予以认可。
青海省高级人民法院二审认为，通常情况下，集体土地的征收以户为单位进行。按照2004年修正的《土地管理法》第46条的规定，在土地征收过程中，被征收户持相关权利证书到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，征收实施单位对达某某、张某甲所属户口户主张某乙(达某某之子)一户的土地及地上附着物进行核实登记，并陆续完成部分补偿。达某某、张某甲主张互助土族自治县政府未对其二人履行登记安置房这一征收补偿法定职责违法，其二人需要证明其符合应予安置的条件。海东工业园区互助工作协调领导小组于2018年5月17日召开会议要求，对疑似空挂户口的由村两委出具且主要负责人签字的常住户证明后予以登记安置。但事实上，达某某、张某甲在提起诉讼时，并未提交证据证明其二人已经取得村两委出具的常住户证明。故互助土族自治县政府未履行登记安置房这一法定职责有正当理由。据此，该院依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项之规定，判决驳回上诉、维持一审判决。
达某某、张某甲不服一审、二审判决，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院于2020年6月29日作出(2020)最高法行申3671号裁定，提审本案。提审后经审理，对二审法院查明的事实，最高人民法院予以确认。另查明：《44号批复》第1条第4项规定：“搬迁户凭本村农村常住人口户口簿，每人可申请安置房建筑面积30平方米，每户还可申请30平方米的成本价安置房”；第5项规定：“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策。”
04案件焦点
达某某、张某甲提出的互助土族自治县政府应为其履行登记安置房职责的请求是否成立。
05裁判结果
最高人民法院经审理认为，本案诉讼属于履行法定职责之诉。从再审申请人达某某、张某甲一审起诉时的诉称情况看，《44号批复》第1条第4项是其申请登记安置房的重要依据。二再审申请人主张其符合安置房登记条件，在征地补偿初始登记时已被纳入登记范围，但在复核程序中又被认定为不符合条件。在审理中，再审被申请人互助土族自治县政府并未对其负有安置房登记职责提出异议，核心主张是二再审申请人不符合安置房登记条件。再审被申请人通过互助土族自治县红崖子沟乡政府作出答复明示拒绝安置房登记的理由是二再审申请人未按照海东工业园区互助工作协调领导小组的决议提供村两委出具的常住户证明，而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。“空挂户”不享受补偿安置待遇的规定则为《44号批复》第1条第5项。体系地看，《44号批复》第1条第4项系关于积极条件的一般规定，第5项则系关于消极情形的例外规定。对于二再审申请人是否属于第5项规定的情形，再审被申请人应承担举证责任。
二再审申请人的户籍在红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、身份证复印件、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图及照片、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院(2014)互民初字第1674号判决等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。尽管再审被申请人在行政程序中查证再审申请人达某某后相继与其他公民结婚，再审申请人张某甲与村外公民结婚，但并无证据证明二再审申请人的户籍曾迁出，或应迁出而未迁出，亦无证据证明二再审申请人曾放弃在该村集体经济组织生产、生活，也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴于此，再审被申请人将村两委出具常住户证明作为认定二再审申请人是否属于《44号批复》第1条第5项规定情形的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据，对二再审申请人不予安置房登记构成主要证据不足。一审、二审法院以二再审申请人未提供村两委出具的常住户证明为由认定属于《44号批复》第1条第5项规定的情形，进而判决驳回二再审申请人的诉讼请求及上诉，构成认定事实错误，依法应予纠正。
综上所述，达某某、张某甲提出的再审主张部分成立，一审、二审判决认定事实错误，均应依法撤销。本案现有证据倾向于支持达某某、张某甲请求互助土族自治县政府登记安置房的理由成立，但由于涉及《44号批复》第1条第5项的适用，尚难以得出相关事实和法律条件确实皆已具备的结论，故宜由互助土族自治县政府重启行政程序，经进一步调查、裁量后再作决定。据此，依照《行政诉讼法》第72条、第89条第1款第2项及《行政诉讼法解释》第91条、第119条第1款之规定，判决撤销一审、二审判决，互助土族自治县政府于本判决生效之日起2个月内对达某某、张某甲的安置房登记申请重新作出处理。
06裁判摘要评析
本案诉讼系因再审申请人达某某、张某甲认为再审被申请人互助土族自治县政府未依法对其登记安置房而提起。达某某、张某甲认为其符合登记安置房条件，但互助土族自治县政府在复核工作中将其排除在安置房登记之外。故本案诉讼的争议焦点是互助土族自治县政府是否应当对达某某、张某甲履行安置房登记的法定职责。
对本案争议的处理，须首先明确本案的诉讼类型。不同的诉讼类型决定了不同的裁判方式。诉讼类型确定准确，裁判方式才能得当，才能有效回应当事人诉讼请求，实质化解行政争议。在诉讼类型上，本案诉讼属于履行法定职责之诉，即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起，往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。由此，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。解决本案争议，核心是审查达某某、张某甲请求互助土族自治县政府为其登记安置房的理由是否成立，即其是否符合安置房登记条件。互助土族自治县政府通过红崖子沟乡政府作出的答复，拒绝了达某某、张某甲的安置房登记申请。尽管互助土族自治县政府在形式上对达某某、张某甲的申请作出了处理，但由于在实质上未予认可，故依照《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》 的规定精神，对达某某、张某甲而言，该县政府仍然构成不作为，即不履行补偿安置法定职责。
对于履行法定职责之诉，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》规定了较为明确的裁判方式。依照《行政诉讼法》第69条的规定，若公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责的理由不成立，则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求；依照《行政诉讼法》第72条的规定，若理由成立，则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责；依照《行政诉讼法》第74条第2款第3项的规定，若判决履行法定职责没有意义，则可判决确认违法。由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动，行政机关对作出其所申请的行政行为所应具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善，相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确，在诉讼中亦可能难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断，宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量后，再作处理。对于这种情况，《行政诉讼法解释》第91条规定，判决行政机关对公民、法人或其他组织的请求重新作出处理。
对本案争议的处理，需结合《44号批复》第1条第4项和第5项的规定，按照履行法定职责之诉的裁判方式作出裁判。在逻辑关系上，《44号批复》第1条第4项系一般规定，即申请安置房登记的积极条件；《44号批复》第1条第5项则系例外规定，即不予安置房登记的消极情形。达某某、张某甲的户籍在互助土族自治县红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合《44号批复》第1条第4项规定的安置房申请条件。换言之，从正面看，本案现有证据倾向于支持达某某、张某甲请求互助土族自治县政府为其登记安置房的理由是否成立。对于达某某、张某甲是否属于《44号批复》第1条第5项规定的“空挂户”情形，互助土族自治县政府将村两委出具常住户证明作为作出认定的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据。但这只是否定了互助土族自治县政府可不予安置房登记的一种情形，至于达某某、张某甲是否不存在该项“婚嫁后户口未迁出的人员属于易地居住、空挂户口，应尽快办理迁出手续，不享受任何优惠政策”规定的其他情形，目前尚难以得出确定性的结论。因此，在裁判方式的选择上，不宜直接判决互助土族自治县政府对达某某、张某甲履行安置房登记的法定职责，宜依照《行政诉讼法解释》第91条的规定，判决该县政府对达某某、张某甲的安置房登记申请重新作出处理，依法保障达某某、张某甲在补偿安置中的基本居住权益。