? 裁判要点

在涉案土地非法占地行政处罚未执行完毕之前，涉案土地客观上不具备完善用地手续的条件。

? 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申474号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孟兆明，男，1967年6月27日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省青岛市黄岛区人民政府。住所地：山东省青岛市黄岛区深圳路181号。

法定代表人：李奉利，山东省青岛市黄岛区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省青岛市人民政府。住所地：山东省青岛市市南区香港中路11号。

法定代表人：孟凡利，山东省青岛市人民政府市长。

再审申请人孟兆明因诉山东省青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、山东省青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）履行法定职责及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1003号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

山东省青岛市中级人民法院一审查明：涉案土地位于原山东省胶南市珠山街道办事处小台后村。2000年6月26日，原山东省胶南市计划委员会作出南计投资字（2000）180号《关于珠山办小台后村新建商业网点项目的批复》，同意小台后村进行商业网点建设项目，并批复项目建设占地10000平方米，建筑面积17500平方米；次日，原山东省胶南市投资许可证办公室为小台后村办理了《固定资产投资项目投资许可证》，该证载明：建设单位为珠山办小台后村，项目名称为商业网点，建设地址为人民路以北、铁山路南、西外环路东侧。2001年2月、4月、8月，小台后村先后取得了编号为2001-014、2001-037、2001-131的三份建设工程规划许可证。2001年5月24日，小台后村委会与孟兆明签订了《协议书》，将涉案150平方米的土地交由其开发建设使用，协议书同时约定楼房建成后产权归孟兆明所有。

2002年9月28日，青岛市政府出台了青政发（2002）111号《房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案》，要求依法查处房地产开发建设用地中的各类违法行为，逐步建立规范有序的房地产市场秩序。2003年2月21日，中华人民共和国国土资源部出台国土资发（2003）49号《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，10月13日又出台国土资发（2003）365号《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》，进一步强调了治理整顿土地市场秩序的原则、处理方式等。在这种大背景下，2003年4月15日，原山东省胶南市人民政府（以下简称原胶南市政府）召开胶南市整顿规范土地市场秩序工作领导小组会议。会议确定，村委会自行与开发商签订协议的房地产用地已开发的，凡符合城市建设规划和土地利用总体规划的，按此次房地产开发建设用地清理政策予以完善用地手续；不符合土地利用总体规划的，按规定予以处罚，交纳土地出让金，购买土地规划指标，调整规划，予以完善用地手续。未开发的房地产开发建设用地不列入清理范围，且不作为历史遗留问题处理。该会议将涉案土地归属于暂不办理范围。

2008年10月30日，青岛市政府办公厅出台青政办字（2008）123号《青岛市人民政府办公厅转发市国土资源房管局等部门<关于解决部分房地产项目房地产权证办理问题的意见>的通知》，该意见载明，力争用半年左右时间基本解决2006年1月1日《青岛市房地产开发经营管理条例》实施之前已投入使用，但因建设项目未办理用地手续或开发建设单位欠缴土地出让金等原因无法办理《房地产权证》的问题；同时规定，对符合登记发证条件但涉及有关税费未缴清问题的，按照“办证与税费分离”的原则处理。该文件已被青岛市政府于2012年4月10日作出的青政字（2012）37号《关于废止青政办字（2008）123号文件的决定》废止。

自2009年开始，孟兆明及案外人就涉案土地的办证问题一直信访。2011年9月2日，孟兆明向青岛市政府提出复议申请，请求责令原胶南市政府依法办理位于原胶南市××街道办事处××、××、××、××号商业网点《集体土地建设用地使用证》。在行政复议过程中，原胶南市政府向复议机关出具了书面办理意见，该意见载明：1、2000年原胶南市珠山街道办事处小台后村占用本村土地约15亩用于商业网点房项目，所占用土地没有办理土地审批手续，违反了土地法律法规，应依法进行查处。2、鉴于当时的历史背景与当前群众诉求等情况，按照山东省国土资源厅鲁国土资发（2010）201号《山东省土地征收管理办法实施规范》及国家相关土地政策等规定，应依照违法占地的方式查处到位后，再按程序补办完善该宗土地的用地手续。同时，原胶南市政府将上述处理意见及相关办理程序亦告知孟兆明。2012年5月26日，青岛市政府分别作出青政复驳字（2012）9号、10号驳回行政复议申请决定书，以孟兆明申请的土地不在应颁发集体土地使用权证的范围为由，决定驳回其行政复议申请。2012年5月29日，青岛市政府将该决定书向孟兆明邮寄送达，孟兆明未在法定期限内就该决定书提起诉讼。

2012年3月23日，原胶南市政府就珠山街道办事处小台后村商业网点项目办理相关手续问题召开专题会议，会议确定以下意见：一是按照现行的国家土地政策按程序给予补办土地手续，要严格按照山东省国土资源厅鲁国土资发（2010）201号《山东省土地征收管理办法实施规范》的规定，依照违法占地的方式查处到位后逐级上报，通过招拍挂的工作流程完善该宗土地的用地手续；二是若信访人提出不再补办土地手续，可以由珠山街道办事处与当事人签订协议，在拆迁时按照有土地手续的项目同等标准给予补偿；三是由珠山街道办事处牵头，城建局规划处负责城市规划的调整工作，各部门配合，答复上访人，共同办理该宗用地的相关手续。4月23日，原山东省胶南市国土资源局出具《关于办理珠山街道办事处小台后村商业网点用地手续的情况说明》，其中载明，该宗地报批所需费用包含：罚款约30万元（每平方米30元），土地出让起始价格总计约1000万元，相关税费约140万元。11月9日，原胶南市市长在接访孟兆明等人时在批办意见栏中指出，上访人反映的问题属历史遗留问题，办证必须依据现行土地政策办理；如果该认为依现行政策办证费用过高，可以不办证，将来房屋拆迁时享受双证齐全拆迁待遇，珠山办可与其签订书面协议。同时载明责任单位：国土资源局、珠山街道办事处。

2013年5月10日，原山东省胶南市国土资源局以小台后村委会非法占地为由对其作出南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定书，决定：没收该村委会在非法占用9518.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用建设用地处以每平方米30元罚款，共计285558元。同日，将该决定书送达小台后村委会。小台后村委会在规定时间内既没有履行处罚决定的内容，亦未在法定期限内申请复议或提起诉讼。原山东省胶南市国土资源局于2013年9月5日申请原山东省胶南市人民法院强制执行，现该案仍未执行完毕。
另查明，2015年3月16日，山东省青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局就孟兆明要求给小台后村商业网点房项目办理土地使用证、房产证的信访作出答复意见，重申了原胶南市政府的处理意见。孟兆明不服，于2015年6月4日向一审法院提起诉讼。

一审法院认为：一、关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，孟兆明于2001年与小台后村签订协议书，在涉案150平方米土地上投资开发建设商业网点房，而且至今仍实际占有使用该建筑物。因此，尽管原山东省胶南市国土资源局所作南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定书决定没收小台后村委会包括孟兆明所占土地在内的非法占用的9518.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施，但因该处罚决定书未向孟兆明送达，亦未告知孟兆明行政复议和行政诉讼权利，故不能以该处罚决定书现已生效且向原山东省胶南市人民法院申请强制执行为由认定孟兆明就涉案150平方米土地上建筑物取得的权利不复存在，不利于对孟兆明合法权益的保护。因此，孟兆明与涉案土地完善手续问题存有利害关系，有权提起本案诉讼。

二、关于青岛市政府的被告主体资格问题。从当事人提交的青政复驳字（2012）9号、10号驳回行政复议申请决定书看，孟兆明向青岛市政府提出的复议请求是：责令原胶南市政府依法办理位于原胶南市××街道办事处××、××、××、××号商业网点《集体土地建设用地使用证》。经审查，青岛市政府以孟兆明申请的土地不在应颁发集体土地使用权证的范围为由决定驳回孟兆明的行政复议申请。而本案孟兆明的诉讼请求是：判令黄岛区政府根据青政发（2002）111号、国土资发(2003)365号文为黄岛区小台后商业网点房完善用地手续；依法判令黄岛区政府赔偿孟兆明经济损失321万元。因此，本案并非孟兆明不服青岛市政府的复议决定而启动的诉讼程序。虽然孟兆明庭审中主张青岛市政府不履行信访复核职责，而且复议决定未支持孟兆明复议请求，根据新行政诉讼法规定，应将青岛市政府列为共同被告。但实际上，孟兆明复议请求与本案诉讼请求丕一致，不符合新行政诉讼法关于复议机关为共同被告的规定，且青岛市政府对完善涉案土地手续亦不具备法定职责，故青岛市政府不是本案适格被告，孟兆明对该政府的起诉依法应予驳回。

三、关于孟兆明要求完善用地手续的诉讼请求是否成立的问题。根据本案现已查明的事实可知，对于2003年原胶南市政府会议纪要认定的涉案土地的性质，即暂不办理涉案土地的用地手续这个事实各方都无异议。庭审中，黄岛区政府自述称完善用地手续由区政府牵头，且包括许多方面：首先应当根据违法占地的方式查处后逐级上报，其次经省政府批复同意涉案土地的批次用地后再按照招拍挂的形式进行出让，最终完善用地手续。根据该意见，原山东省胶南市国土资源局已经于2013年5月10日对小台后村村委会作出行政处罚决定，决定没收非法占地上的建筑物及其他设施，并处罚款。由此可见，原胶南市政府根据形成的处理意见，已经启动完善用地手续的第一个环节，但因小台后村村委会未履行相应处罚决定所载的义务，导致涉案土地完善手续的工作无法进入下一个步骤。因此，黄岛区政府客观上不存在行政不作为的情形。另外，根据原胶南市政府专题会议内容、市长的接访批办意见以及2015年3月16日山东省青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局的答复意见，孟兆明如认为依现行政策办证费用过高，可以不办证，将来房屋拆迁时享受双证齐全拆迁待遇，珠山办可与其签订书面协议等。而且庭审中，孟兆明自述其至今仍实际占有使用涉案土地上的商业网点。因此，孟兆明要求法院直接判令黄岛区政府完善用地手续的诉讼请求客观上不能成立。

四、关于赔偿请求是否成立的问题。庭审中，孟兆明并未提交有效证据证明因涉案土地未完善用地手续导致其合法财产受到直接损失的客观存在，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，孟兆明要求赔偿损失的诉讼请求在客观上不能成立。

综上，黄岛区政府已经启动涉案土地的土地手续完善工作，但因客观上不具备继续推进的可能性，导致土地手续完善工作暂时中止，因此孟兆明要求法院直接判令黄岛区政府完善用地手续并给予赔偿的诉讼请求均不能成立据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孟兆明的诉讼请求。
孟兆明不服，向山东省高级人民法院提出上诉。

山东省高级人民法院二审查明事实与一审法院认定事实一致。二审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地：但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，小台后村商业网点建设项目一直未办理建设用地审批手续，原山东省胶南市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定就涉案土地非法占地作出行政处罚决定。在涉案土地非法占地行政处罚未执行完毕之前，涉案土地客观上不具备完善用地手续的条件，一审法院认定黄岛区政府客观上不存在行政不作为的情形并无不当。因此，关于黄岛区政府未履行完善用地手续职责的主张不成立。孟兆明曾向青岛市政府提出行政复议申请，其复议请求是办理涉案土地使用证，本案孟兆明的诉讼请求是要求履行完善用地手续职责。履行完善用地手续职责是办理土地使用证的前置程序，两行为不能等同，不是同一行政行为。行政诉讼法关于复议机关作为共同被告的规定适用于复议请求与诉讼请求一致的情形，本案不属于上述情形，因此，一审法院认定青岛市政府不是本案适格被告，进而驳回孟兆明对青岛市政府的起诉并无不当。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”由此可知，行政赔偿以行政行为违法为前提。具体到本案，孟兆明主张黄岛区政府未履行完善用地手续职责不成立、对其赔偿请求二审法院不予支持。另外，孟兆明对山东省人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书不服，不是本案的审查范围，应另行主张权利，对其申请增加山东省人民政府为被告的请求，二审法院不予支持。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。

孟兆明不服一、二审判决，向本院申请再审称：原审认定事实错误；原审认定事实的主要证据不足；原审适用法律错误。请求撤销山东省青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初181号和山东省高级人民法院（2017）鲁行终1003号行政判决，判令被申请人为申请人完善用地手续，办理国有土地使用权证，并赔偿经济损失321万元；判令被申请人赔偿海西中路118、120、122、124号商业网点房取得抵押融资之日起一年零八个月的投资收入；判令山东省人民政府赔偿海西中路118、120、122、124号商业网点房取得抵押融资之日起一年零八个月的投资收入。

本院认为：本案是再审申请人孟兆明提起的要求履行完善用地手续及行政赔偿之诉。关于青岛市政府的被告主体资格问题。申请人孟兆明向青岛市政府提出的复议请求是：责令原胶南市政府依法办理位于原胶南市××街道办事处××、××、××、××号商业网点《集体土地建设用地使用证》。而本案孟兆明的诉讼请求是判令黄岛区政府根据青政发（2002）111号、国土资发(2003)365号文为黄岛区小台后商业网点房完善用地手续并赔偿经济损失。因此，本案不是孟兆明不服青岛市政府的复议决定而启动的诉讼程序，不符合行政诉讼法关于复议机关作为共同被告的相关规定。另，青岛市政府亦不具备完善涉案土地用地手续的法定职责，故青岛市政府不是本案适格被告。

关于申请人孟兆明关于完善用地手续的主张是否成立的问题。本案中，涉案原山东省胶南市珠山街道办事处小台后村商业网点建设项目一直未办理建设用地审批手续，原山东省胶南市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，已就涉案土地非法占地作出行政处罚决定。在涉案土地非法占地行政处罚未执行完毕之前，涉案土地客观上不具备完善用地手续的条件，故黄岛区政府客观上不存在行政不作为的情形。此外，根据原胶南市政府专题会议内容、市长的接访批办意见以及2015年3月16日山东省青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局的答复意见，申请人孟兆明如认为依现行政策办证费用过高，可以不办证，将来房屋拆迁时享受双证齐全拆迁待遇，珠山办可与其签订书面协议等。

关于申请人孟兆明提出的赔偿请求是否成立的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定，行政赔偿以行政行为违法为前提。但孟兆明并未提交有效证据证明因涉案土地未完善用地手续导致其合法财产受到直接损失，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，孟兆明要求赔偿损失的主张不能成立。

关于孟兆明提出的判令被申请人及山东省人民政府赔偿海西中路118、120、122、124号商业网点房取得抵押融资之日起一年零八个月的投资收入的请求，超出原审范围，本院不予审查。

综上，孟兆明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回孟兆明的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　罗　霞

审判员　　王海峰

二〇一八年三月二十二日

书记员　　宋芳菲