【问题】

村委会主张系村民自治拆除房屋，但现有证据能够初步证明街道办参与甚至组织了强拆，能否认定街道办系强拆主体？

【解答精要】

在集体土地征收实施过程中，土地管理相关法律并未赋予村委会强制收回集体土地的行政职权，政府相关部门以协助村委会的名义对集体经济土地上的合法建筑物实施强制拆除的，不能视为行政委托或公务协助，而应当以实施拆迁行为的街道办为强拆主体。

【具体阐释】

一、村委会的被告资格

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”根据上述规定，村民委员会行使的是基层群众自治组织中的自治行政权，并不排除村委会在自我管理、自我服务中行使行政管理职能。有学者认为，村民委员会的职权的突出特点是以公共权力作为构建和运作的基础，即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”，从这个角度上看，村委会承担着行政法意义上的社会公共管理职能。《行诉解释》第24条第1款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”该项规定表明，我国司法解释认可村委会可以通过法律、法规的授权行使行政管理职责。在一些地方法规中也明确赋予了村委会在征用土地补偿费的使用、税费收缴、集体财产的承包租赁经营、优抚、救灾救济、集体经济项目的投资和招标、宅基地的审批等多项行政管理职责。当事人对上述行为不服的，可以以相关村委会为被告寻求行政诉讼救济。

虽然《土地管理法》第65条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”但上述规定并不能适用于国家对集体土地实施征收的环节。在马源吕、魏元庆诉平定县人民政府、平定县国土资源局不履行给付征地补偿法定职责一案中，最高人民法院认为，农村集体经济组织可以依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。需要指出，对于集体土地征收类案件，村委员会一般不能作为相关行政行为的被告。因为集体土地征收后，依照《土地管理法实施条例》第45条规定，对阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。由此可见，相关法律并未赋予村委会强制收回集体土地的职权。

二、政府相关部门及其工作人员均不得得接受村委会的委托实施强制拆除

《村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡、民族乡、镇的人民政府既不能干预村委会负责管理的村集体经济组织的自治事项，也不能接受村委会的委托行使村集体经济组织的自治权，更不能以村委会自治权的名义行使本不属于村委会的行政管理职责。

《行政诉讼法》第26条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”在被告确定方面，应遵循有利于行政争议的解决、有利于监督行政机关依法行使行政职权、有利于保护行政相对人的合法权益的原则。就行政机关的活动而言，一般应当坚持“谁行为，谁为被告”，即谁的行为侵犯了他人的合法权益，就应由该机关作为行政诉讼的被告，承担相应责任。否则，行政机关将责任推卸于他人，不利于实现依法行政，也不利于行政相对人的合法权益保护。如果有证据证明街道办实施强制拆除，街道办应当独立承担相关法律责任。（撰稿：高宏亮）