? 裁判要点

1.基于司法与行政的关系、行政的专业技术性特点和行政诉讼法的规定，人民法院在行政诉讼中须坚持司法谦抑原则。通常情况下，人民法院在司法审查过程中，应当尊重行政机关对行政事务予以优先判断、处理的权力。对于行政机关权限范围内未处理的事项，人民法院不得代替行政机关作出决定，需要行政机关先行处理后，人民法院再对其作出的行政行为进行合法性审查。行政机关对当事人所诉争的事实和法律问题没有进行过明确的裁量和判断的情形下，人民法院原则上仅能责成行政机关在一定期限内依据案件事实和相关法律规定，对当事人作出处理决定，而不可在诉讼文书中对尚未发生的行政补偿进行预先判决，影响到行政机关的初次判断权。

2.行政机关履行行政行为，应当遵循合法性兼顾合理性的原则。行政机关在收到当事人提出的履行补偿职责申请后，应当从实体上审查是否具有应当补偿的事项，如果存在应予补偿的情形则应依法履行补偿职责，即使经审查认为不存在应予补偿的事项，亦应对当事人的申请作出相应的答复，这是行政行为合法性及合理性原则的必然要求。

? 裁判文书　

江西省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）赣行终5号

上诉人（原审原告）玉山县怀玉山萤石矿，住所地江西省上饶市玉山县怀玉山洋塘村88号，统一社会信用代码92361123MA35QM236E。

经营者刘子兴，男，1970年6月6日出生，江西弋阳人，住江西省上饶市弋阳县。

委托代理人刘凤玉，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。

委托代理人王猛，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）玉山县人民政府，住所地江西省玉山县冰溪街道府前路1号。

法定代表人余洪雷，该县县长。

上诉人玉山县怀玉山萤石矿（以下简称“怀玉山萤石矿”）因诉玉山县人民政府不履行补偿职责一案，不服上饶市中级人民法院（2021）赣11行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。

原审法院查明，原江西省上饶地区地质矿产局于2000年5月26日颁发采矿许可证（编号为3623000040014），载明：采矿权人为玉山县怀玉山萤石矿，地址为江西省玉山县，矿山名称为玉山县怀玉山萤石矿区白沙龙矿点，经济类型为集体，矿种为萤石，开采方式为地下开采，生产规模为0.5万吨／年，矿区面积为0.122平方公里，有效期限为2000年5月至2003年5月，并标注了矿区范围的坐标拐点和开采深度。2003年8月16日，原上饶市国土资源局颁发采矿许可证，采矿权人为玉山县怀玉山萤石矿，地址为江西省玉山县，矿山名称为玉山县怀玉山萤石矿，经济类型为个体，有效期限为2003年8月至2005年8月，开采矿种、方式、生产规模、矿山面积等内容与2000年采矿许可证一致，同时标注了矿区范围。2005年11月，怀玉山萤石矿因采矿证到期，向原上饶市国土资源局申请办理延续登记。经勘测及评估，怀玉山萤石矿山至2005年8月底保有矿石资源储量为5.49万吨，评估单价为3.18元／吨，怀玉山萤石矿采矿权评估价值为人民币174736元，怀玉山萤石矿于当年缴纳了该174736元，并于2006年缴纳了规费300元。2006年4月，原上饶市国土资源局为其颁发采矿权许可证（证号为××），经济类型为私营企业、矿区面积为0.1012平方公里，有效期期限为2006年4月至2014年10月，采矿权人、地址、矿山名称、开采矿种、开采方式等内容与2003年6月采矿许可证一致，同时载明了坐标拐点及开采深度。2014年10月，因采矿许可证到期，怀玉山萤石矿向原玉山县国土资源局申请办理采矿权延续以及将开采规模由0.5万吨／年变更为3万吨／年的变更手续。因需要提交储量核实报告等材料，其向原玉山县国土资源局申请办理采矿区许可证顺延手续。原上饶市国土资源局为其颁发了短期采矿许可证，有效期限为2014年10月10日至2015年4月10日。2015年7月，怀玉山萤石矿以正在编制开发利用方案，在采矿权许可证有效期届满前无法完成相关延续要件为由，再次申请采矿许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为其颁发采矿许可证，有效期为2015年9月至2015年10月。2015年9月，怀玉山萤石矿以矿山储量核实报告已完成备案，开发利用方案正在送审中，在采矿许可证有效期届满前无法完成相关延续要件，申请采矿许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为其颁发采矿许可证，有效期为2015年10月12日至2016年4月12日。2016年4月，怀玉山萤石矿以矿山储量核实报告和开发利用方案已编制并评审备案，目前正在进行采矿权价款评估工作，在采矿许可证有效期内无法完成相关延续要件，申请采矿权许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为其颁发采矿许可证，有效期限为2016年5月至2016年10月。2016年9月，怀玉山萤石矿以矿山储量核实报告和开发利用方案已编制并评审备案，目前正在进行采矿权变更（增加开采矿种）工作，在采矿许可证有效期内无法完成相关延续要件，申请采矿权许可证有效期顺延6个月。原上饶市国土资源局为原告颁发采矿许可证，有效期限为2016年11月25日至2017年4月25日。2017年5月10日，怀玉山萤石矿向玉山县人民政府及原玉山县国土资源管理局提交报告：怀玉山萤石矿2005年已缴纳采矿权价款，取得案涉矿山10年开采权，采矿权许可证于2014年10月25日到期。到期前按照要求办理了延续手续，现临时采矿许可证于2017年4月25日到期，现已将相关的延续材料报送到玉山县国土资源局矿产股，现要求给予其换发领新的采矿许可证签署相关意见。2015年5月11日，原上饶市国土资源局作出《矿产资源储量评审意见书备案证明》，对上饶市地升估价事务所有限公司报送的《江西省玉山县怀玉山萤石矿产资源储量核实报告》进行备案，该核实报告载明：玉山县怀玉山萤石矿于2003年8月依法取得采矿权，现采矿证有效期至2014年10月6日，矿区范围由8个拐点圈定面积0.1082平方公里，开采高由＋680米至＋560米。截止至2014年9月30日保有萤石矿资源储量（332＋333）矿石量6.569万吨、ＣａＦ2矿物量3.909万吨，平均品位59.51%。2017年12月28日，怀玉山风景区被评为国家4Ａ级景区。2020年5月，怀玉山萤石矿再次向上饶市自然资源局申请办理采矿许可证延续登记手续。上饶市自然资源局于2020年7月3日召开听证会，并于2020年7月6日作出《关于玉山县怀玉山萤石矿申请采矿权延续的决定书》，载明：怀玉山萤石矿采矿许可证有效期自2010年12月6日至2014年10月6日。采矿许可证到期后，因怀玉山萤石矿申请办理采矿权延续登记的材料不齐全，为方便其办理相关证照，原上饶市国土资源局相继为其办理了短期的采矿许可证（最终采矿许可证有效期至2017年4月25日），证载仅作为办理相关证照使用。2019年6月14日怀玉山萤石矿申请办理采矿权延续，上饶市自然资源局于2019年7月23日以机关服务窗口业务受理专用章作出告知书，告知不予办理采矿权延续。因该用章不符合要求，上饶市自然资源局于2020年5月20日作出《撤销决定书》，决定撤销《告知书》，同意怀玉山萤石矿重新申请采矿权延续。2020年7月3日召开听证会，玉山县自然资源局与怀玉山风景区管理委员会均提出怀玉山萤石矿在怀玉山风景区范围内，开采会影响景区环境保护，不能办理延续。根据《矿产资源法》第二十条第（五）项规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区，开采矿产资源。怀玉山萤石矿在怀玉山风景旅游区范围内，且该风景区为国家4Ａ级旅游景区，其风景区范围内不得开采矿产资源。依照《行政许可法》第三十八条规定，决定不予批准采矿权延续。2020年9月3日，怀玉山萤石矿向玉山县人民政府邮寄补偿申请书，请求补偿其因设立怀玉山风景区导致其采矿权不能延续造成的损失共计70264736元。玉山县人民政府于2020年9月4日签收，但未予答复。后怀玉山萤石矿以上饶市自然资源局为被告向广信区人民法院起诉，请求该局予以行政补偿。2021年2月23日，怀玉山萤石矿申请撤回起诉。同日，广信区人民法院作出（2021）赣1121行初27号行政裁定准许其撤诉。2021年3月11日，怀玉山萤石矿向一审法院起诉，请求判令玉山县人民政府履行补偿职责，补偿其各项损失共计70664736元。

原审法院认为，结合原、被告诉辩意见，本案争议焦点为：一、玉山县人民政府是否为本案适格被告；二、怀玉山萤石矿请求玉山县人民政府向其补偿70,664,736元是否成立。具体评述如下：

玉山县人民政府是否为本案适格被告。怀玉山萤石矿主张因玉山县人民政府设立风景名胜区导致其行政许可延续未能获批，应当向其承担补偿职责；玉山县人民政府主张采矿权是否准许延续由自然资源部门审查认定，其未作出案涉采矿权许可、批准或不予批准延续的行政行为，其设立的是风景区而不是风景名胜区，其不属于本案适格被告。该院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条第五项之规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。《风景名胜区条例》第十一条规定，因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当给依法给予补偿。本案中，虽然玉山县人民政府未作出不准许怀玉山萤石矿采矿权延续的行为，但根据上饶市自然资源局作出的不予准许决定可知，怀玉山萤石矿采矿权延续申请未获得批准是因为采矿范围位于玉山县人民政府设立的国家4A级风景区怀玉山风景区内。根据《风景名胜区条例》第二条、第八条之规定，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人民游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。怀玉山风景区由玉山县人民政府设立，于2017年被评为国家级风景区。且在上饶市自然资源局2020年7月3日召开的听证会上，玉山县自然资源局及怀玉山风景区管理委员会均主张怀玉山萤石矿在该景区内采矿会影响景区环境保护，不能办理延续登记。因此，玉山县人民政府主张本案不属于风景名胜区，其不应当承担补偿职责，理由不成立。根据上述规定，若因玉山县人民政府设立怀玉山风景区给怀玉山萤石矿合法权益造成损失，其应承担补偿职责，是本案适格被告。

二、怀玉山萤石矿请求玉山县人民政府向其补偿70,664,736元是否成立。怀玉山萤石矿主张，上饶市自然资源局不批准其采矿权延续系对之前已生效的行政许可的撤回，以及玉山县人民政府设立怀玉山风景区给其合法采矿权和采矿利益造成了损失，应当按照《中华人民共和国行政许可法》第八条和《风景名胜区条例》第十一条之规定进行补偿。

（一）案涉采矿权延续不予准许是否属于行政撤回。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产的，行政机关应当依法给予补偿。本案争议焦点为案涉采矿权延续不予准许是否属于撤回之前作出的生效采矿权许可。

《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。因此，行政许可是行政相对人获得行政机关的准许后，按照行政许可规定的时间、地点、方式从事某项特定活动的权利，行政撤回则是行政机关基于公共利益的需要，对已经生效的行政许可予以撤回，而行政许可延续则是行政相对人在行政许可到期后，申请延长行政许可有效期限。因此，行政许可延续的前提是行政许可已到期，该延续是否准许效力仅及于行政许可到期后的未来，即到期后行政相对人能否继续依据该行政许可行使权利，其效力并不及于之前已经到期的生效行政许可。且行政许可准予延续并非是行政许可到期后的必然结果，仍然需要行政相对人向行政机关提出申请，提供相关材料，由行政机关进行审核后根据相关规定决定是否准许，并非如怀玉山萤石矿所述的更换采矿权许可证。根据《江西省矿产资源管理条例》第三条、第十三条、第十六条、第四十一条之规定，矿产资源归国家所有，开采矿产资源需缴纳采矿采矿权使用费、采矿权价款，由相关单位颁发采矿许可证。因此，相关单位开采矿产资源，应当向国家按照矿产储量支付相应对价的采矿权价款后，申请办理采矿许可证，按照采矿许可证上规定的开采期限、开采矿种、开采方式、生产规模、矿区范围、开采深度等进行开采。本案中，作为个人经营的怀玉山萤石矿于2003年取得采矿许可证，到期后于2005年缴纳了5.49万吨矿石量储量采矿权价款后于2006年再次获得采矿许可，期限至2014年10月。因此，怀玉山萤石矿2006年获得的采矿权许可是指其在该许可的规定时间内，按照许可证规定的开采方式、开采范围、开采矿种等对其已支付采矿权价款的矿山储量进行开采，并非是指其对该矿山全部矿产资源具有无期限进行开采的权利。怀玉山萤石矿于2006年获得采矿许可后至2014年期间，已按照采矿许可实施采矿行为，该2006年采矿许可已经实际履行到位。案涉采矿权不准予延续仅意味着怀玉山萤石矿在2014年10月采矿期限届满后不得再从事采矿活动，不代表撤回之前已生效的2006年采矿许可，且该2006年的采矿许可也已经被怀玉山萤石矿实施完毕，客观上亦无法撤回。综上，怀玉山萤石矿主张上饶市自然资源局不予准许采矿权延续是对该局之前作出的已生效采矿权的许可予以撤回，应对其予以补偿，理由不成立。

怀玉山萤石矿主张共计70,664,736元各项损失是否应当予以补偿。根据《风景名胜区条例》第十一条之规定，风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。因此，怀玉山萤石矿主张的矿山基础设施投入等共计70，664，736元损失是否应当补偿，关键在于该损失是否属于因玉山县人民政府设立怀玉山风景区导致怀玉山萤石矿采矿权延续未获得审批而造成的合法利益损失。

1、矿山基础设施投入500万元（包括配套供电系统50万元、配套提升系统80万元、配套排水系统30万元、安全生产巷道200万元、矿山资料编制费用50万元、库房、办公用房、职工用房30万元、矿山生产设备60万元。）本案中，怀玉山萤石矿从2003年开始采矿直到2014年10月采矿期限届满停止生产共计开采矿山十余年，矿山配套供电系统、排水系统、安全生产巷道、库房、办公用房、职工用房、矿山生产设备等是其正常开展采矿活动的必备条件，矿山资料编制费用亦是其开展采矿活动前必须办理采矿权许可手续的必要支出。怀玉山萤石矿从2014年10月至上饶市自然资源局作出案涉采矿权不准予延续决定时，矿山一直处于停产状态，上述矿山基础设施不属于因案涉采矿权不准予延续造成的损失。综上，怀玉山萤石矿主张的矿山基础设施是其之前进行采矿活动的正常投入与支出，其要求玉山县人民政府予以补偿缺乏依据。

2、矿山恢复治理保证金40万元。《江西省矿产资源管理条例》第六十二条规定，按照企业所有、政府监管的原则，实行矿山地质环境恢复治理保证金制度。第六十四条规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门应当在征求矿山所在地县级人民政府林业、水利、土地、农业、安监等有关部门和当地村民委员会的意见后，会同同级环境保护主管部门组织专家对已完成恢复治理或者已分期、分区完成恢复治理的工程进行验收。经验收合格的，采矿权人有权提取存储的矿山地质环境恢复治理保证金及利息。违反本条例，开采矿产资源造成矿山地质环境破坏未进行恢复治理或者治理未达到规定标准的，由县级以上人民政府地质矿产主管部门责令限期治理；逾期不治理，经催告仍不治理或者治理仍未达到规定标准的，处十万元以上三十万元以下的罚款，并由县级以上人民政府地质矿产主管部门会同同级环保部门组织治理，恢复治理费用由采矿权人全额承担。因此，怀玉山萤石矿主张应予以补偿的40万元矿山治理保证金是其之前开展矿山开采业务时，缴纳的矿山地质环境恢复治理保证金。该保证金能否退还应根据其是否按照要求完成矿山恢复治理工程予以确定，与案涉采矿权延续是否准许没有因果关系，怀玉山萤石矿要求玉山县人民政府予以补偿没有法律依据，不予支持。

3、怀玉山萤石矿现有萤石矿资源储量6.569万吨共计6,569万元的合理信赖利益损失。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定，矿产资源归国家所有。根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条、第九条、第十条之规定，国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权申请人获准采矿权登记的，应当自收到通知之日起30日内缴纳采矿权使用费和国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，国家出资勘查形成的采矿权价款由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估，评估报告报登记管理机关备案。因此，矿产资源属于国家所有，国家将出资勘查形成的采矿权根据储量等进行评估后有偿出让给申请人进行开采。本案中，怀玉山萤石矿于2005年缴纳了矿石储量为5.49万吨的采矿权价款，并于2006至2014年实施了开采。怀玉山萤石矿现有储量6.569万吨系新增矿石储量，其并未支付该储量的采矿权价款，该6.569万吨矿石是国家所有的资源而不是原告的合法财产，其要求玉山县人民政府予以补偿缺乏依据，不予支持。

4、怀玉山萤石矿全部采矿权价款174，736元。2005年评估机构评估案涉矿山矿石储量为5.49万吨，评估单价为3.18元/吨，采矿款价款为174,736元，怀玉山萤石矿于当年缴纳了该款项，并于2006获得采矿许可后至2014年10月进行了开采，因此其已实际对该款项下的矿石进行了处分。怀玉山萤石矿获得的是该矿山5.49万吨矿石采矿权，并非是该矿山所有的矿石储量采矿权，案涉6.569万吨系新增矿石储量，并非怀玉山萤石矿已支付采矿权价款的矿石。怀玉山萤石矿主张玉山县人民政府应退还该174，736元，则应提交证据证明其于2006年至2014年期间未开采矿石。怀玉山萤石矿未提交证据证明其在采矿许可期限内具体采矿数量，直接以现有储量高于其2005年支付采矿权价款时的储量，等同于其在采矿许可期限内基本未开采，并据此要求补偿其2005年支付的5.49万吨采矿权价款174，736元，缺乏依据。综上，怀玉山萤石矿要求玉山县人民政府履行补偿职责，对其补偿70,664,736元，理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回怀玉山萤石矿的诉讼请求。

怀玉山萤石矿不服提出上诉，请求撤销上饶市中级人民法院（2021）赣11行初30号行政判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一、一审认定“采矿权延续不予准许不属于行政撤回”明显错误，只要行政相对人在法定期限内申请延续，而申请又符合法定条件，行政机关必须予以延续，否则违反行政许可信赖保护原则。行政机关应予准许而不予准许延续的，明显属于行政许可撤回。退一步说，无论本案是否属于“行政许可的撤回”，均不影响被上诉人的补偿义务。上诉人的保有储量并未开采完毕，按照法律规定，只要上诉人申请“采矿许可证延续”，国土资源部门定然同意。在无其他违法情形下，上诉人企业也不应该被关停。一审已经查明，系基于被上诉人的原因，导致上诉人“采矿许可证延续申请”未获国土资源部门准许，被上诉人理应承担补偿责任。二、一审判决对上诉人“采矿权的权利范围”认定错误。一审判决认定的“取得采矿权”等同于取得相应“矿产资源所有权”、“采矿权的范围仅及于出让时探明的储量”、上诉人取得采矿权时的“储量”与现“保有储量”无关，均明显错误。三、一审判决对上诉人不予补偿，明显错误。首先，上诉人“采矿许可证到期”仅代表“未经准予延续”不能采矿，并不代表“矿业权”丧失，而是“采矿权”还在，且上诉人于有效期限届满前已经办理了“延续登记申请”。其次，被上诉人的行为不止于“干预采矿许可期限的延续”，更对上诉人“矿区”实行了拆除和填埋，彻底销毁了生产现场。上诉人建设的办公用房、库房、职工用房以及生产设备等均是合法的，被上诉人无权拆除。被上诉人行为导致上诉人“采矿权”被彻底侵害，不可能再实现。再次，根据法律和中央政策，因设立风景区、自然保护区等需要退出合法设立在先的矿业权的，均需合理补偿。综上，请求依法改判支持上诉人的上诉请求。

被上诉人玉山县人民政府答辩称，其未作出过案涉采矿权许可、批准或不予批准延续的行政行为，不属本案适格被告；设立怀玉山风景区未对上诉人采矿权许可造成影响，案涉采矿许可证属依法自行废止；相关行政机关对上诉人作出的不予准许行政许可延续决定，并非撤回行政许可，依法无需补偿；怀玉山萤石矿现有萤石矿资源储量属国有资源，并非上诉人的财产，其要求补偿缺乏依据；上诉人主张的矿山基础设施投入及生产设备等系其正常开展采矿活动的必备条件和必要支出，矿山恢复治理保证金与采矿权延续与否无因果关系，已支付的采矿权价款其已经实施开采并进行了处分，其要求补偿上述款项无事实和法律依据。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。

双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。

本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。

本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是玉山县人民政府是否为本案适格被告、行政机关因公共利益需要作出不予批准采矿权延续决定的性质认定以及申请人对行政机关不予批准采矿权延续决定提出履行补偿职责申请的处理问题。对此，本院分述如下：

关于玉山县人民政府是否为本案适格被告问题。根据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条第五项之规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。《风景名胜区条例》第十一条规定，因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。本案中，虽然被上诉人玉山县人民政府未作出不准许采矿权延续的行为，但根据上饶市自然资源局作出的不予准许决定可知，上诉人采矿权延续申请未获得批准是因为采矿范围位于被上诉人设立的国家4A级风景区怀玉山风景区内。根据《风景名胜区条例》第二条、第八条之规定，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人民游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。怀玉山风景区由被上诉人玉山县人民政府设立，于2017年被评为国家级风景区。且在上饶市自然资源局2020年7月3日召开的听证会上，玉山县自然资源局及怀玉山风景区管理委员会均主张上诉人怀玉山萤石矿在该景区内采矿会影响景区环境保护，不能办理延续登记。据此，若因玉山县人民政府设立怀玉山风景区给上诉人怀玉山萤石矿合法权益造成损失，其应承担补偿职责，玉山县人民政府是本案适格被告。

关于行政机关因公共利益需要作出不予批准采矿权延续决定的性质认定问题。我国对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。采矿权人开采矿产资源权利的取得，以有权机关颁发采矿许可证为标志，采矿许可证规定的期限届满，仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。怀玉山萤石矿原采矿许可证到期后，许可机关在批准延续时，则应当受前续行政许可的约束，如果法律、法规没有修改，或者客观情况没有变化，被许可人又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。而对于因情事变更等影响而决定不予延续许可的，也应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”之规定，行政机关应当在许可有效期届满之前对延续申请进行审查，并作出是否准许延续的决定。本案中，行政机关不予批准怀玉山萤石矿采矿权延续的理由是上诉人在怀玉山风景旅游区范围内，且该风景区为国家4A级旅游景区，其风景区范围内不得开采矿产资源，故依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，决定不予批准采矿权延续。上述情形属于基于公共利益需要，不宜作出延续行政许可决定的情形，因公共利益需要而不予延续的，应当视为提前收回行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”之规定，对于因公共利益需要，行政机关可以撤回已经生效的行政许可，但若由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当根据具体情况给予适当补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，上诉人玉山县怀玉山萤石矿于2020年9月3日提出履行补偿职责的申请，被上诉人玉山县人民政府收到申请后未在法定期限内予以答复，故上诉人怀玉山萤石矿向一审法院提起履行职责之诉，符合上述法律规定。

关于申请人对行政机关不予批准采矿权延续决定提出履行补偿职责申请的处理问题。行政机关履行行政行为，应当遵循合法性兼顾合理性的原则。本案中，被上诉人玉山县人民政府在收到上诉人怀玉山萤石矿提出的履行补偿职责申请后，应当从实体上审查是否具有应当补偿的事项，如果存在应予补偿的情形则应依法履行补偿职责，即使经审查认为不存在应予补偿的事项，亦应对行政相对人的申请作出相应的答复，这是行政行为合法性及合理性原则的必然要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，被上诉人玉山县人民政府应参照《中华人民共和国行政许可法》及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》等相关规定确定的补偿原则，针对上诉人怀玉山萤石矿提出的补偿申请履行法定职责，进行调查或裁量，作出处理决定。本案上诉人怀玉山萤石矿是否存在合法信赖利益的损失，是否需要退还上诉人缴纳的采矿权价款及矿山恢复治理保证金，是否需要补偿上诉人投入的矿山基础设施，如果符合补偿条件，应当如何补偿，应由被上诉人玉山县人民政府予以先行处理。一审法院对上诉人怀玉山萤石矿请求玉山县人民政府向其补偿70664736元是否成立进行了详细的阐述，是对尚未发生的行政补偿进行的预先判决，违反了行政机关对行政事务首次处理的基本原则。基于司法与行政的关系、行政的专业技术性特点和行政诉讼法的规定，人民法院在行政诉讼中须坚持司法谦抑原则。通常情况下，人民法院在司法审查过程中，应当尊重行政机关对行政事务予以优先判断、处理的权力。对于行政机关权限范围内未处理的事项，人民法院不得代替行政机关作出决定，需要行政机关先行处理后，人民法院再对其作出的行政行为进行合法性审查。就本案而言，被上诉人玉山县人民政府对上诉人怀玉山萤石矿所诉争的事实和法律问题没有进行过明确的裁量和判断。在此情形下，人民法院原则上仅能责成行政机关在一定期限内依据案件事实和相关法律规定，对上诉人作出处理决定，而不可在本案文书中对尚未发生的行政补偿进行预先判决，影响到行政机关的初次判断权。本案由于被上诉人玉山县人民政府未先行处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，应当判令由被上诉人玉山县人民政府限期履行法定职责。因此，一审法院以怀玉山萤石矿要求玉山县人民政府履行补偿职责及对其补偿70664736元的理由不成立为由，判决驳回怀玉山萤石矿的诉讼请求，有违司法谦抑原则，本院予以纠正。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：

一、撤销上饶市中级人民法院（2021）赣11行初30号行政判决；

二、由被上诉人玉山县人民政府自本判决书送达生效之日起三个月内履行对上诉人玉山县怀玉山萤石矿提出的补偿申请依法履行作出行政处理的法定职责。

一、二案件受理费共计人民币100元，由被上诉人玉山县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　葛　伟

审 判 员　　方石清

审 判 员　　谢丽萍

二〇二二年三月十八日

法官助理　　钱强森

书 记 员　　刘　敏