强制拆除行为不宜以区、县政府曾开会统筹研究过征收拆迁问题、领导出现在拆迁现场等事实直接推定区、县政府为适格被告

---安xx诉银川市西夏区人民政府强制拆除案

案件基本信息

一、诉讼当事人

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安xx

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）

二、案件索引与裁判日期

一审：宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2020）宁01行初24号行政裁定（2020年6月28日）

二审：宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终362号行政裁定（2020年10月22日）

申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申1831号行政裁定（2021年3月26日）

三、案由

强制拆除

裁判要旨

虽然区、县政府是征收主体，但在证据尚不足以证明区、县政府具体实施或委托实施了强拆行为，而镇政府明确承认是其具体实施了被诉行为的情况下，即使存在区、县政府曾开会统筹研究过征收拆迁问题、领导出现在拆迁现场等事实，亦不宜直接推定区、县政府为适格被告，而应根据全案证据，区分内外部行为，结合责任承担能力等要件，认定镇政府为适格被告。

裁判依据

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修正）

第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月6日）

第六十九条第一款第三项 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

第一百一十六条第二款 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

基本案情

安xx诉称，2018年，西夏区政府对其位于银川市西夏区兴泾镇十里铺村涝池组的合法房屋进行了征收，双方就房屋征收补偿未达成一致。2018年9月15日，西夏区政府在没有合法手续，也没有依法通知的情况下，违法强拆了安xx的合法房屋。安xx认为，西夏区政府并不具备强制拆除的主体资格，并且强制拆除程序严重违法，侵犯其合法权益，故起诉请求确认西夏区政府强拆其房屋的行为违法。但西夏区政府称因案涉被拆除房屋位于银川市西夏区兴泾镇，故案涉强制拆除行为由兴泾镇人民政府（以下简称兴泾镇政府）具体牵头实施，兴泾镇政府对此亦予以认可。安xx庭审中称实施拆除的单位较多，均为西夏区政府下属单位。一审、二审均认为，安xx提交的证据不足以证明西夏区政府具体实施了案涉强制拆除行为，兴泾镇政府认可案涉强制拆除行为由其实施，故兴泾镇政府应为本案适格被告。安xx不服，申请再审。

争议焦点

强制拆除行为的适格被告为西夏区政府还是兴泾镇政府。

裁判结果

一审法院裁定：驳回安xx的起诉。二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。再审审查法院裁定：驳回安xx的再审申请。

裁判理由及评析

一、裁判理由

本案争议焦点是西夏区政府是否为适格被告。《行政诉讼法》第26条第1款、第5款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第69条第1款第3项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，安xx在原审中提交的证据虽能证明西夏区政府是征收主体，也曾开会统筹研究过征收拆迁问题，但尚不足以证明西夏区政府还具体实施或委托实施了本案被诉行为；西夏区政府虽认可被诉行为作出时间、征收时区领导在现场等事实，但否认征收行为是其直接具体所为，其提出兴泾镇政府和西夏区综合执法局才是牵头单位，且兴泾镇政府还是征收决定书及补偿方案中明确的实施单位；而兴泾镇政府则明确承认其具体实施了被诉行为。在此情况下，一审法院不是直接推定西夏区政府为本案适格被告，而是根据全案证据，区分内外部行为，结合责任承担能力等要件，综合认定兴泾镇政府为本案适格被告，并在经释明但安xx仍拒绝变更被告的情况下作出裁定驳回起诉，符合前述规定。二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定，亦无不当。兴泾镇政府出具的情况说明是进一步证明本案适格被告的证据，并非证明被诉行为合法性的证据，一审、二审法院采信该证据不构成本案再审的正当事由。

综上，安xx的再审申请不符合《行政诉讼法》第91条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第116条第2款的规定，法院裁定驳回安xx的再审申请。

二、评析

在集体土地征收补偿司法实务中，在有关机关没有作出强制拆除决定的情况下，如何正确确定强制拆除行为的适格被告是一个容易引发争议的问题。从案例来看，在没有行政主体主动承担责任等特殊情况下，可以推定作出征收决定等前序行政行为的行政机关为适格被告。但本案中，虽然征收主体西夏区政府曾开会统筹研究过征收拆迁问题，亦认可被诉行为作出时间、征收时区领导在现场等事实，但否认是其直接具体所为，其提出兴泾镇政府和西夏区综合执法局才是牵头单位，且兴泾镇政府还是征收决定书及补偿方案中明确的实施单位；而兴泾镇政府也明确承认其具体实施了被诉行为。在此情况下，一审法院不直接推定西夏区政府为本案适格被告，仍认定兴泾镇政府为本案适格被告，并在经释明但安xx仍拒绝变更被告的情况下裁定驳回起诉，并无不当。

另需说明的是，上述裁判思路与后续出台、自2021年4月1日起施行的《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》中关于适格被告认定的精神一致，该司法解释第3条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。”（ 撰写人：徐超、李欣）