? 裁判要点

国有土地使用权挂牌出让公告行为属于要约邀请，竞买人支付保证金的行为属于要约，双方当事人尚未形成土地使用权出让合同关系。在签订成交确认书之前，因规划、土地价值、地块拆迁进度等客观原因变化而导致不符合土地出让条件的，自然资源主管部门有权中止或终止挂牌出让。竞买人以已缴纳保证金为由要求自然资源主管部门履行与其签订国有土地使用权出让合同的法定职责，不符合行政协议意思自治的基本原则以及要约、承诺的基本规则。竞买人如认为因自然资源主管部门存在缔约过失而造成损失的，可另行主张。

? 裁判文书　

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）苏06行终683号

上诉人（原审原告）海安绿洲房地产开发有限公司，住所地海安市海安镇江海西路159号。

法定代表人张元建，董事长。

委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海安市自然资源和规划局，住所地海安市江海东路22号。

法定代表人茆根明，局长。

应诉负责人夏晶，副局长。

委托代理人崔建军，海安市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人崔传官，江苏锦润律师事务所律师。

上诉人海安绿洲房地产开发有限公司（以下简称绿洲公司）因不履行挂牌出让土地使用权法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初1511号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2022年9月13日公开开庭审理了本案，上诉人绿洲公司的法定代表人张元建、委托代理人沈群，被上诉人海安市自然资源和规划局（以下简称海安资源规划局）的应诉负责人夏晶，委托代理人崔建军、崔传官到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2009年11月17日，原海安县国土资源局经原海安县人民政府批准，就位于海安镇黄海路与万星路交汇处西北侧36041平方米土地出让发布海国土告字[2009]28号《国有建设用地使用权出让公告》（以下简称28号出让公告）。公告载明了出让土地的基本情况及规划设计主要指标，出让土地的用途、年限、起拍价（6488万元）及受让有关规定，出让报名、竞买、缴款的时间及要求等。报名时间为2009年12月23日至2009年12月25日16时，竞买单位少于3个时，按挂牌方式公开出让，竞买单位达到3个或3个以上时，按拍卖方式公开出让。要求报名时须提交本单位营业执照、房地产开发企业资质证书等，缴纳竞买保证金980万元。海安润泰置业有限公司（以下简称润泰公司）和绿洲公司报名参加竞买活动，并缴纳了980万元保证金。报名时，润泰公司具有房地产开发企业的营业执照，并领取了三级标准从事房地产开发经营业务暂定资质证书。绿洲公司具有房地产开发企业的营业执照，其房地产开发企业资质证书正在办理中，报名时提交了原海安县建设局出具的资质证书正在办理中的证明（绿洲公司于2010年4月2日取得江苏住房和城乡建设厅颁发的房地产开发企业暂定资质证书）。

2009年12月25日，原海安县国土资源局下属原海安县土地市场服务中心向绿洲公司和润泰公司发出竞买通知，同意绿洲公司和润泰公司参加该宗土地出让活动，约定挂牌起始时间为2009年12月28日8时，截止时间为2010年1月11日16时。挂牌期间润泰公司报价6498万元。

2009年12月31日，原海安县国土资源局向绿洲公司发出《取消竞买人资格的通知》（以下简称《取消通知》），该通知载明，“现经进一步审查发现你公司报名时没有提交房地产开发企业资质证书，只出具了有关部门‘正在办理’的证明，这一证明文件不符合我局出让公告和须知规定的应提交房地产开发企业资质证书的报名条件，因此你公司不应具备参与此次竞买的竞买人资格。为此，我局经研究决定取消你公司的竞买人资格，不得参加该宗地的竞买活动。”

2010年1月7日，绿洲公司向原海安县人民法院（以下简称海安法院）提起行政诉讼，请求撤销28号出让公告中房地产开发企业资质的限制条件，并向海安法院申请停止该起挂牌出让活动。海安法院于2010年1月10日作出（2010）安行初字第0008号行政裁定，裁定停止执行依据28号出让公告进行的国有土地使用权挂牌出让活动。同日，绿洲公司报价6588万元。2010年1月11日，原海安县国土资源局发布28号出让公告因故中止的公告。后绿洲公司申请撤诉，海安法院裁定准予撤诉，并于2010年4月21日作出（2010）安行初字第0008-2号行政裁定书，裁定撤销前述停止执行挂牌出让活动的行政裁定。

2010年4月22日，绿洲公司向海安法院提起行政诉讼，要求撤销《取消通知》。海安法院于2010年12月13日作出（2010）安行初字第0017号行政判决，认为原海安县国土资源局未经任何程序，未提供任何证据，未适用任何法律，取消绿洲公司竞买人资格的行为违反行政法多项原则，判决撤销《取消通知》。润泰公司不服提起上诉，南通市中级人民法院于2011年3月28日作出（2011）通中行终字第0026号行政判决，认为原海安县国土资源局取消绿洲公司竞买人资格未保障其陈述申辩权，行政程序违法，且存在不当限制公平竞争的情形，判决驳回上诉，维持原判。润泰公司向南通市中级人民法院申请再审，南通市中级人民法院于2012年4月17日作出（2011）通中行监字第0031号行政裁定，裁定驳回润泰公司的再审申请。润泰公司向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院于2013年1月15日作出（2012）苏行监字第085号行政裁定，裁定驳回润泰公司的再审申请。润泰公司仍不服，向最高人民法院提出再审申请，经最高人民法院主持协调，原海安县国土资源局于2015年8月12日与润泰公司达成和解协议，原海安县国土资源局退还润泰公司竞买保证金并补偿损失，润泰公司退出案涉宗地的竞买活动。

此后，绿洲公司多次要求海安资源规划局恢复挂牌程序。海安资源规划局与江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称海安高新区管委会）、绿洲公司进行会商，形成会商意见，约定由海安资源规划局和海安高新区管委会负责向海安市人民政府报告，请求同意按原土地出让公告恢复该宗地的挂牌程序，海安高新区管委会尽快组织该宗地的房屋搬迁，确保该宗地在挂牌成交1年内清障交地。2020年9月3日，海安市城建专题办公会听取了海安资源规划局、海安高新区管委会的报告并形成会议纪要（[2020]第4号），同意案涉土地按原土地出让公告恢复挂牌。因无法在建设用地管理系统中恢复案涉土地挂牌程序，海安资源规划局未按会议纪要执行。目前案涉挂牌出让活动仍处于中止状态，案涉地块尚未完成拆迁工作。

2021年10月25日，绿洲公司向一审法院提起诉讼，认为2009年绿洲公司报名参加原海安县海安镇黄海路与万星路交汇处西北侧地块的竞买活动，在润泰公司退出竞买的情况下，绿洲公司成为唯一竞买人，海安资源规划局应确认绿洲公司为中标人。绿洲公司多次要求海安资源规划局履行土地出让职责，与绿洲公司签订国有建设用地使用权出让合同。海安资源规划局口头承诺履职，但未兑现。请求判决海安资源规划局按照28号出让公告及竞买须知的内容履行土地出让职责、恢复挂牌程序、确认绿洲公司为本次挂牌程序唯一中标人资格并签订《成交确认书》。

一审法院认为，绿洲公司的诉讼请求本质上是要求海安资源规划局履行土地出让职责。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定，海安资源规划局作为海安市范围内的土地行政主管部门，具有依法实施国有土地建设使用权出让活动的法定职责，并且应当按照程序依法进行。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》对于国有土地挂牌出让程序进行了规定，对于以挂牌方式出让的国有土地使用权，一般应遵循发布公告、提出申请、受理申请、资格审查、填写报价单、确认报价更新价格、确定竞买人、签订土地出让合同的程序。本案中，海安资源规划局就案涉土地发布出让公告，因提出竞买申请的公司达不到3个，依照公告应当按照挂牌方式公开出让。海安资源规划局实施挂牌出让活动已进行至报价阶段，因绿洲公司对资格审查产生争议并提起行政诉讼，海安资源规划局中止挂牌程序。在中止事由消失后，海安资源规划局本应恢复程序，完成挂牌出让程序。但因土地出让制度、政策、市场价格等发生重大变化，28号出让公告对应的挂牌程序已不适合继续进行。

首先，继续履行28号出让公告对应的挂牌程序不符合土地出让制度。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。以招拍挂方式出让土地使用权有利于土地市场公平竞争，有利于房地产市场的健康发展。本案中，28号出让公告在无法律规定的情况下不当增设竞买人须具备房地产开发资质的条件，限制了竞买人范围，可能存在有购买意向的公司因不具备房地开发资质而未报名参加竞买，影响了土地出让的公平竞争，应当重新发布土地出让公告，让有意向用地者进入招拍挂程序，而非径直继续实施28号出让公告项下的挂牌出让活动。况且润泰公司已退出该次挂牌出让活动，28号出让公告对应的招拍挂出让活动仅剩一个竞买人，无法体现出让活动的竞争性。

其次，因土地上市交易政策的变化，案涉土地已不具备土地出让条件。《国有土地上征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。如果允许房地产开发公司及自然资源和规划部门自行组织实施征收与补偿工作，不仅无法保障被征收人的合法权益，也极易在房地产开发公司与自然资源和规划部门之间引发争议，导致土地出让合同无法履行。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发康有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）第三条规定，省（区、市）国土资源主管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、“毛地”出让、住宅用地容积率小于1、出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。案涉地块未完成拆迁，属于“毛地”，不符合现行土地出让条件。

再次，继续28号出让公告对应的挂牌活动损害国家和社会公共利益。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。案涉土地挂牌程序已中止十余年，与2009年相比，国有建设用地市场价格已发生巨大变化，城市规划等也可能发生变化。28号出让公告所依据的2009年作出的规划设计要点和价格评估报告已失效。公告中规定起拍价为6488万元，绿洲公司报价6588万元，因无其他竞买人与之竞争，如直接按28号出让公告恢复挂牌出让该宗土地，则意味着案涉土地将以6588万元的低价进行成交，明显损害国家和社会公共利益，破坏国有土地使用管理的正常活动，也间接扰乱了房地产价格市场秩序。

需要指出的是，行政机关作出允诺后，一般因允诺行为产生履行义务，但履行的前提是行政允诺符合相关法律法规规定。虽然海安资源规划局、海安市城市建设重点工程指挥部曾经允诺案涉土地按28号出让公告恢复挂牌，但该允诺明显违反现行土地出让法律法规及政策，不应履行。在原挂牌活动不能继续的情况下，海安资源规划局应及时撤销土地出让公告并采取补救措施，而非无限期中止程序、久拖不决，迫使绿洲公司寻求司法救济。海安资源规划局应当及时退还绿洲公司980万元保证金，并根据相关法律规定，积极依法处理绿洲公司相应的合理损失。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回绿洲公司的诉讼请求。

绿洲公司不服一审判决提起上诉称，1.一审判决认定28号出让公告处于中止状态错误，海安资源规划局没有向法院提交发布中止公告的证据，绿洲公司也一直未能在海安资源规划局网站查找到中止公告，挂牌程序已经到签订成交确认书阶段，而非挂牌程序的中止状态。2.一审判决认定28号出让公告对应的挂牌程序已不适合继续进行，理由不充分。首先，28号出让公告的法律依据、批准形式以及批准主体合法有据。其次，28号出让公告是公开发布在江苏土地市场网上，采取招拍挂的形式，并没有失去“竞争性”。之前的一系列行政判决、裁定均未要求海安资源规划局重新发布公告，也没有认定28号出让公告不合法，一审法院否认28号出让公告的合法性错误。再次，在2009年乃至2019年左右，海安地区均是实行“毛地”上市挂牌，竞买人拍得土地后由相关政府部门拆迁。一审法院认定由海安资源规划局和绿洲公司实施拆迁错误，绿洲公司与海安高新区管委会签订的协议也能证实28号出让公告最终由海安高新区管委会实施拆迁，不会损害被拆迁人利益。3.一审法院认定继续按照28号出让公告挂牌出让会损害国家和社会公共利益没有依据。2009年时，28号出让公告的底价远远高于周边地块价格的两倍，绿洲公司的出价远远高于当时的土地市场价格。案涉的挂牌程序中出价和确认价格阶段已经结束，绿洲公司是最高报价人，已经到了签订成交确认书和国有土地出让合同的阶段。海安资源规划局、海安高新区管委会以及相关部门一直认可绿洲公司是案涉地块的中标人，否则也不可能形成会议纪要，要求补办后续手续。4.绿洲公司不断要求海安资源规划局履行职责，海安资源规划局与海安高新区管委会就拆迁问题和恢复挂牌的问题达成了协议，海安市的相关主管部门也进行确认，形成了会议纪要，同意按原价出让，签订中标确认书和国有建设用地出让合同。网上操作无法进行不影响这一历史遗留问题的实际解决。综上，请求本院撤销一审判决，依法改判。

被上诉人海安资源规划局辩称，1.海安资源规划局于2010年1月11日在江苏土地市场网站上发布了中止公告，截至目前挂牌程序一直处于中止状态。2.28号出让公告中止多年，土地出让制度、政策、市场价格等都发生巨大变化，直接恢复挂牌的各方面条件已不存在。首先，案涉地块规划设计要点和价格评估报告已过有效期，规划设计要点的有效期为6个月，价格评估有效期为1年，若要恢复挂牌，公告内容必须调整到与现行挂牌要求相一致，重新进行规划设计和价格评估，重新制作挂牌公告，按现有相关规定及程序挂牌出让。其次，案涉地块没有启动拆迁工作，属于“毛地”，如果直接恢复挂牌，则违反禁止性规定，即便曾经涉嫌“毛地”出让，其也不符合现行土地出让条件。再次，本案先后经过多次诉讼与协调，时间较长，因形势变更、市场情况发生巨大变化以及土地上市交易法律法规日益完善，继续按2009年挂牌成交价格，势必给国家和公共利益造成重大损失，同时也违反公平原则和竞争性原则，侵害润泰公司及其它同等条件房地产企业的合法权益。3.绿洲公司申请恢复挂牌后，海安资源规划局一直积极推进恢复挂牌工作，多次向上级主管部门请示，但上级主管部门一致认为按28号出让公告执行挂牌出让活动，与现行法律法规相悖，无法继续履行。收到一审判决后，海安资源规划局积极商讨解决方案，会同相关部门商讨退还绿洲公司保证金以及合理损失的认定。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案所涉争议源于2009年12月海安资源规划局对土地挂牌出让期间，因绿洲公司的竞买人资格问题，导致挂牌出让活动未能继续进行。海安资源规划局主张在2010年1月11日发布28号出让公告因故中止的公告，挂牌出让活动处于中止状态，但从海安资源规划局诉讼过程中的答辩意见来看，其明确表示拒绝按照28号出让公告的内容恢复挂牌，实质上已终止挂牌出让活动。因此，根据一审判决及双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，绿洲公司要求海安资源规划局按照28号出让公告及竞买须知的内容继续履行土地出让职责，并与绿洲公司签订成交确认书及国有土地使用权出让合同，是否具有事实根据和法律依据，理由能否成立，本院对此评判如下。

从国有土地使用权挂牌出让公告行为的性质来看，该行为属于要约邀请。《中华人民共和国民法典》第四百七十二条规定，要约是希望与他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列条件：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。第四百七十三条第一款规定，要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示。拍卖公告、招标公告、招股说明书、债券募集办法、基金招募说明书、商业广告和宣传、寄送的价目表等为要约邀请。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。根据上述法律及规章的规定可见，国有土地使用权出让公告属于要约邀请，竞买人在竞买申请中提出报价，并按要约邀请支付保证金的行为，属于要约，双方当事人尚未形成土地使用权出让合同关系。在自然资源主管部门与竞买人签订成交确认书、国有土地使用权出让合同之前，自然资源主管部门尚未对竞买人的报价作出承诺，双方关系仍停留于缔结合同过程中的要约阶段。国有土地使用权出让合同的签订须建立在双方意思表示一致的基础上，法律并不禁止行政机关基于种种原因，中止甚至终止挂牌出让，从而不再与竞买人签订国有土地使用权合同。

本案中，海安资源规划局作出的竞买通知确定的挂牌起始时间为2009年12月28日8时，截止时间为2010年1月11日16时。2009年12月31日，海安资源规划局发出《取消通知》时，挂牌截止时间尚未届满。虽然《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十九条规定：（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人。绿洲公司也是据此认为，由于润泰公司的退出竞买，绿洲公司作为唯一竞买人，海安资源规划局应该与之签订成交确认书及国有土地使用权出让合同。但是，上述规定只是对挂牌期限届满后确定挂牌成交方式以及竞得人的规则，竞买人能否最终被确定为竞得人，需要自然资源主管部门对竞买人出价的确认和接受。海安资源规划局并未对绿洲公司的出价依照国有土地使用权出让的法定形式作出承诺，即使润泰公司退出竞买，也不意味着竞买人绿洲公司必然可以成为竞得人。从表面上看，绿洲公司是要求海安资源规划局履行恢复挂牌出让土地这一行政行为的法定职责，实质则是强制要求海安资源规划局与其签订国有土地使用权出让合同，这一主张不符合行政协议意思自治的基本原则以及要约、承诺的基本规则。

从绿洲公司要求继续按照28号出让公告挂牌出让的现实可能性来看，28号出让公告适用的土地出让条件已发生重大变化，继续按照该公告的内容挂牌出让土地会损害公共利益。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条均规定，因公共利益需要，自然资源主管部门可以收回国有土地使用权。《江苏省行政程序条例》第一百二十二条第二款规定，行政协议在履行过程中，因国家政策发生重大调整或者出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关有权变更或者解除协议。根据举重以明轻的原则，在履行国有土地使用权出让合同过程中，行政机关因公共利益需要可以提前收回国有土地使用权，行政机关在土地挂牌出让期间，当然可以基于公共利益的需要停止挂牌行为。

第一，28号公告所依附的规划设计要点等条件已发生变化。

国有土地使用权出让是为了将土地进行市场化的资源配置，有效合理的促进土地可持续发展，该行为包含着土地利用方向、国家产业政策和宏观调控意向等多项内容，不同于一般的商品交易关系。因此，国有土地使用权招标拍卖具有特殊性，在出让前必须进行供地计划编制、部门协调、确定规划和用地条件、测量、清理地块、前期开发、确定拍卖方案、审查竞买人资格等一系列行为。如果国有土地使用权实际出让时与发布出让公告时的主要条件已经发生重大变化，则应当考虑对原公告内容的调整甚至撤销。根据案涉地块的《建设用地规划设计要点》（海建规地设2009218号）及《土地估价报告》，规划设计要点有效期为12个月，土地估价的有效期为半年，目前已远远超过有效期，显然不能依照原公告的内容执行。如果仅仅对28号出让公告的规划设计要点等内容作出调整，由于实质上已变更出让条件，即海安资源规划局要约邀请内容发生了变化，则相应的竞买人也不能依照之前的主体确定，否则变相的剥夺了其他竞买人参与竞买的可能性。

第二，案涉地块未拆迁完毕，不符合目前的土地出让条件。

《国土资源部、住房和程序建设部关于进一步加强房地产和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕150号）第四条规定，土地出让不得“毛地”出让，拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。第五条规定，各省（区、市）国土资源主管部门要加强对住房用地出让公告和合同约定内容的适时监管，对市、县发布的公告中存在捆绑出让、超用地规模、“毛地”出让、超三年开发周期出让土地的，要责令立即撤销公告，调整出让方案重新出让。根据上述规定可见，土地出让禁止“毛地”出让，即尚未完成土地使用权收回和房屋拆迁补偿的土地的出让。法不溯及既往针对的是行为的合法性判断问题，是否净地出让则涉及土地出让具体执行问题。更何况，上述通知第五条明确，存在毛地出让的公告也应当撤销。本案中，根据案涉地块现场照片及海安资源规划局当庭陈述，案涉地块尚余30余户未搬迁，处于毛地状态，即使海安地区在28号出让公告发布期间可能存在毛地出让的情形，但是在国家已经禁止毛地出让的情况下，28号出让公告发布时的出让条件已无法执行，不符合现行的出让条件。

第三，案涉地块的土地价值已发生明显变化。

国有土地使用权出让目的在于最大化的实现土地利用价值，土地出让价格是否合理，能否体现房地产市场发展水平，显然也是公共利益的表现之一。本案中，案涉地块的起拍价为6488万元，土地单价约1338元/平方米，89万元/亩，目前，海安地区房地产市场已发生显著变化，如果继续按28号出让公告所确定的起拍价6488万元，并按绿洲公司的报价 6588万元执行，已经不能实现案涉地块国有土地使用权出让的目的，会使国有资产遭受巨大损失，造成公共利益的严重损害。

土地是稀缺资源，因为不当出让、使用造成的损失是不可逆转的。国有土地使用权挂牌出让公告行为属于要约邀请，自然资源主管部门有权在签订成交确认书之前因客观原因中止或终止挂牌出让，案涉纠纷发生至今已超过十年，土地出让所涉及的规划等条件，公共利益的标准均已发生重大变化。因此，无论从土地挂牌出让公告的法律性质，还是目前土地出让的现实条件来看，作为竞买人的绿洲公司，直接要求海安资源规划局恢复挂牌出让行为，并与之签订成交确认书、国有土地使用权出让合同，均缺乏事实根据和法律依据。虽然根据相关会商意见，海安资源规划局及有关部门表示同意按28号出让公告恢复挂牌，但是，人民法院审查绿洲公司的诉求能否成立，依据的是法律法规的规定，海安资源规划局在纠纷处理中的意思表示，不能成为本院支持绿洲公司诉讼请求的法定事由。本案系履职之诉，在绿洲公司申请事项依法不能成立的情况下，不能因相关会商意见而违法要求海安资源规划局履行职责，更何况，海安资源规划局实际上未按上述约定履行，且在诉讼过程中亦明确拒绝按28号出让公告恢复挂牌。因此，绿洲公司以相关会商意见为依据，要求海安资源规划局履行法定职责的主张，本院不予支持。

需要指出的是，在海安资源规划局发布28号出让公告后，绿洲公司报名并缴纳了保证金，后在土地出让过程中，海安资源规划局违法作出《取消通知》且迟迟未能恢复挂牌，导致土地出让引发争议至今未能解决，海安资源规划局应当主动采取补救措施，拿出切实可行的方案，妥善处理绿洲公司的损失等问题。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。绿洲公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人海安绿洲房地产开发有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　 刘海燕

审 判 员　郁 娟

审 判 员　 张祺炜

二〇二二年十一月二十一日

书 记 员　丁雯雯