省级人民政府根据国务院土地征收批准文件作出的土地征收实施方案批准行为不属于行政复议的受理范围

---崔XX诉甘肃省人民政府驳回行政复议申请决定案

案件基本信息

一、诉讼当事人

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：崔xx

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省人民政府（以下简称甘肃省政府）

二、案件索引与裁判日期

一审：甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初64号行政判决（2019年12月23日）

二审：甘肃省高级人民法院（2020）甘行终77号行政判决（2020年6月28日）

申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申1876号行政裁定（2021年3月17日）

三、案由

驳回行政复议申请决定

裁判要旨

省级人民政府根据国务院土地征收批准文件作出的土地征收实施方案批准行为，属于对国务院批复行为的具体落实，并非新的独立的审批行为，未对当事人设定新的权利义务，不属于行政复议的受理范围。

裁判依据
《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。对应新法《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

基本案情

2010年10月22日，原国土资源部依据国务院批准的甘政发〔2010〕68号《关于兰州市2010年度城市建设用地的请示》，作出国土资函〔2010〕857号《关于兰州市2010年度农用地转用和土地征收方案的批复》。2010年11月18日，原甘肃省国土资源厅向兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）下发甘国土资发〔2010〕166号《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2010年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》。2010年12月21日，兰州市政府向甘肃省政府报请兰政建〔2010〕177号《关于报批七里河区2010年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》，一并上报建设用地审查报告、农用地转用和土地征收实施方案表、征收土地方案、补充耕地方案。2011年12月22日，甘肃省政府就上述请示作出甘政国土发〔2011〕553号《关于兰州市2010年度第2批城市建设实施方案七里河区综合用地的批复》（以下简称《实施方案批复》），批复“同意将你市七里河区秀川街道崔家崖社区、大滩社区集体农用地51.9801公顷（其中：耕地39.6598公顷、园地1.0168公顷）转为建设用地，连同集体建设用地42.8763公顷和集体未利用地0.4058公顷一并征收为国有......”崔XX获知《实施方案批复》后，于2019年6月19日向甘肃省政府提出行政复议申请，请求撤销《实施方案批复》。甘肃省政府于2019年8月13日作出甘政复字〔2019〕82号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定》）。崔XX不服提起本案诉讼，请求撤销甘肃省政府作出《驳回行政复议申请决定》的行政行为，并请求甘肃省政府依法受理其行政复议申请。

争议焦点

《实施方案批复》是否属于行政复议受理范围。

裁判结果

一审法院判决：驳回崔XX的诉讼请求。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。再审审查法院裁定：驳回崔XX的再审申请。

裁判理由及评析

根据《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》等法律法规的规定，国家为了公共利益需要，可以依法对土地实施征收。土地征收由国务院或省级人民政府批准，符合《土地管理法》第46条第1款规定的土地征收由国务院批准。省级人民政府所在地的市的土地利用总体规划由国务院批准。为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，自然资源部（原国土资源部）对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院批准。省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。省级人民政府根据国务院土地征收批准文件作出的土地征收实施方案批准行为，属于对国务院批复行为的具体落实，并非新的独立的审批行为，未对当事人设定新的权利义务，不属于行政复议的受理范围。

具体到本案，甘肃省政府作出的《实施方案批复》，是该政府在国务院已经批准相关农用地转用和土地征收的前提下，对兰州市农用地转用和土地征收实施方案的批准行为，系甘肃省政府对国务院已批复事项的具体落实，并非新的独立的审批行为。甘肃省政府就崔xx的行政复议申请作出《驳回行政复议申请决定》，并无不当。

撰写人：齐素、孙阳