裁判要旨

根据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果承担法律责任。由此可知，在国有土地上房屋征收与补偿工作中，市县级人民政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，所应承担的法律责任也不同。

市、县级人民政府对本行政区域的房屋征收与补偿工作负有法定职责，在没有责任主体对行政强制行为负责的情况下，人民法院可以根据法定职责及证据材料作出认定或推定。但在法律法规规定清楚、部门职责明确的情况下，对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为，应当由房屋征收部门承担法律责任。

基本案情

2016年，甲政府发布房屋征收决定，杨某某的房屋位于征收范围内。在征收补偿方案确定的签约期限内，经多次协商，房屋征收部门与杨某某未能达成征收补偿协议。之后，杨某某的房屋被拆除。杨某某向法院起诉要求确认甲政府强制拆除其房屋的行政行为违法。甲政府认为其未实施被诉强制拆除行为，不是适格被告。

一审法院认为，另案查明的事实可以证明涉案房屋系被甲政府成立的临时性机构安排施工人员拆除，临时性机构对外所作出行政行为的法律效力，应当由成立其的甲政府承担责任，故而判决确认甲政府强制拆除杨某某房屋的行政行为违法。甲政府认为，涉案房屋是被房屋征收实施单位的工作人员安排拆迁人员拆除，应当由实施单位或委托实施单位的房屋征收部门承担法律责任。

二审法院认为，甲政府系作出涉案房屋征收决定的机关，对该案所涉房屋征收工作负总责，涉案强拆行为的法律后果由甲政府承担并无不当。

甲政府不服一、二审裁判结果，向最高人民法院申请再审。

争议焦点

对于国有土地上房屋征收与补偿过程中强制拆除行为的责任主体应当如何确定的问题，有两种不同观点：

第一种观点认为，强制拆除房屋行为一般会对公民的财产权造成重大影响，无论是从法律上还是政策上，都应当至少由县级以上人民政府组织实施。事实上，无论具体实施强制拆除房屋行为的主体是办事处或是村镇，基本上是在政府的默许甚至统一指挥下进行的，这些行为应当视为委托，由县级以上人民政府承担法律责任。对于被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况，由于被征收人往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，因此，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依法推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。此外，市、县级人民政府对本行政区域的房屋征收与补偿工作负有主体责任，对拆除行为负有监督管理的职责，出于实质解决纠纷的考虑，强制拆除行为的法律后果由市、县级人民政府承担并无不当。

第二种观点认为，房屋征收与补偿工作量大面广，不可能都由县级以上人民政府具体实施。市、县级人民政府根据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第2款的规定，确定房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门虽然是由“市、县级人民政府确定”，但其职责并非由市、县级人民政府授权，也非由市、县级人民政府委托，其和市、县级人民政府一样，都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。依法成立并能独立承担责任的房屋征收部门，不仅应当对以自己的名义作出的行政行为承担法律责任，还应当对其委托的房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

裁判结果

一审：确认甲政府强制拆除杨某某房屋的行政行为违法。

二审：驳回上诉，维持原判。

再审审查：指令再审。

评析

一、关于强制拆除房屋行政案件的适格被告问题《行政诉讼法》第49 条第（2）项规定，提起诉讼应当有明确的被告。对于提起行政诉讼的原告来说，只要起诉时 “所诉被告具体、明确，同时符合其起诉条件就应当立案受理”。具体到强制拆除房屋行政案件中，被征收人或其他利害关系人向法院提供了被诉行政机关的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，即可认定有明确的被告，同时符合其他起诉条件的，人民法院应当立案受理；起诉状所提供的被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知被征收人或其他利害关系人进行补正。因此，对强制折除房屋行政案件的原告来说，向法院提供了被告名称和证据材料，能够初步证明是行政主体实施的强制拆除行为，并不会给被征收人或者利害关系人增加额外的举证要求或诉讼负担。当然，行政诉讼的适格被告还应当符合实质性要件，也就是《行政诉讼法》第26条第1款规定的，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《行政诉讼法》第40条第（3）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。这里的事实根据，就包括被告作出被诉行政行为的相关事实根据。就强制拆除房屋行政案件而言，原告在提起行政诉讼时还应当提交初步证据证明被告实施了被诉强制拆除房屋行为。本案中，杨某某向法院起诉要求确认甲政府强制拆除其房屋的行政行为违法，同时提供了房屋征收决定、另案生效裁判文书等证据材料，符合法定起诉条件，人民法院应当立案受理。甲政府认为其仅是作为征收主体作出了征收决定，并未实施被诉强制拆除房屋行为，不是强制拆除房屋行政案件的适格被告，在应诉过程中也提供了相关证据材料。在案件的审理过程中，人民法院就应当根据双方提交的所有证据，查明甲政府是否实施或者委托了相关组织实施了被诉强制拆除房屋行为，以确认甲政府是否为本案适格被告。二、关于国有土地上房屋征收与补偿过程中强制拆除行为的责任主体应当如何确定的问题被征收人位于征收决定范围内的合法房屋被强制拆除后，被征收人提供的证据能够初步证明是行政主体实施但无行政主体承认实施了强制拆除行为的，人民法院可以根据行政主体的法定职责及证据材料推定强制拆除实施主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条、第5条、第6条的规定，市、县级人民政府，房屋征收部门，房屋征收实施单位，上述三家是国有土地上房屋征收与补偿工作的主要参与主体，尤其是市、县级人民政府与其所确定的房屋征收部门，在国有土地上房屋征收与补偿工作中的职责分工各有不同，所应承担的法律责任也不同。具体来说，市、县级人民政府负责本行政区城的房屋征收与补偿工作，通常作为征收主体主要责任作出房屋征收决定、房屋征收补偿决定等工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府的具体职责包括：（1）确定房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作（第4条）；（2）为了公共利益的需要作出房屋征收决定（第3条）;（3）组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见 （第10条）；（4）将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，根据规定组织听证会并根据听证会情况修改方案（第11条)，(5）进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的情况下召开政府常务会议讨论决定（第12 条);(6）作出房屋征收决定后及时公告(第13条)：（7）对被征收人给予补偿，制定补助和奖励办法对被征收人给予补助和奖励（第17条）；（8）对符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障(第18条)；(9）为选择房屋产权调换的被征收人提供用于产权调换的房屋并计算、结清差价，按照规定提供改建地段或者就近地段的房屋(第21 条）；(10）对违反城乡规划进行建设的依法予以处理，作出房屋征收决定前组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理（第24条）；(11）作出补偿决定并予以公告（第26条）；（12）依法申请人民法院强制执行补偿决定(第28条)。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的市、县级人民政府的上述职责，实践中，由市、县级人民政府作为被告承担法律责任的情形主要包括针对房屋征收决定或者房屋补偿决定提起的行政诉讼。除此之外，还存在其他以市、县级人民政府为被告的行政诉讼，例如，被征收人针对市、县级人民政府在房屋征收决定、补偿决定的形成过程中是否组织过方案论证，是否征求过公众意见，是否将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，是否按要求召开听证会并据此修改方案，是否进行过社会稳定性风险评估或政府常务会议讨论，以及征收补偿方案的公布，征收决定和补偿决定的公告范围、方式等提起政府信息公开方面的诉讼；被征收人针对市、县级人民政府是否及时对被征收人给予补偿，是否及时制定补助和奖励办法，是否优先给予符合住房保障条件的被征收人住房保障，是否为选择房屋产权调换的被征收人提供用于产权调换的房屋等情形，可能提起行政不作为诉讼;被征收人或其他利害关系人对于市、县级人民政府针对违反城乡规划进行建设行为以及房屋征收补偿中的一些处罚行为，可能提起行政处罚诉讼，被征收人或其他利害关系人在市、县级人民政府依法申请人民法院理制执行补偿决定后，对于在强制执行阶段因市、县级人民政府的过错造成的其合法权益受侵害实务情形，可能以市、县级人民政府为被告提起相关行政诉讼。房屋征收部门的具体职责包括：(1）委托房屋征收实施单位，承担房层征收与补偿的具体工作，对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房层征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任 （第5条）；（2)拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府（第10条），（3）做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作（第13条)；(4）对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，在房屋征收范围内向被征收人公布调查结果（第15条)；（5）向被征收人支付搬迁费，向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房 （第22 条）；（6）与被征收人订立补偿协议（第25条)；(7）报请市、县级人民政府作出补偿决定（第26条);(8）建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布（第29条)。实践中，房屋征收部门因承担着组织实施的职责，很多情形下作为行政诉讼的被告承担法律责任，包括：委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，对房屋征收实施单位在委托范围内的行为承担法律责任；是否履行拟定征收补偿方案并报市、县级人民政府的法定职责；是否履行对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并在房屋征收范围内向被征收人公布调查结果的法定职责；是否向因征收房屋造成搬迁的被征收人支付搬迁费，向选择房屋产权调换的被征收人支付临时安置费或者提供周转用房；是否与被征收人订立补偿协议以及补偿协议订立后因不履行补偿协议约定的义务产生的纠纷；是否建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布等。本案中，根据涉案项目房屋征收决定，征收主体为甲政府，征收部门为乙住建局，具体征收工作委托丙政府组织实施。乙住建局作为能够独立承担法律责任的行政主体，对丙政府在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为承担法律责任。在没有责任主体对本案被诉强制拆除行为承担法律责任的情况下，人民法院可以根据行政主体的法定职责及证据材料作出认定或推定，但在法律法规规定內容清晰、部门职责明确的情况下，不能机械地认定房屋征收与补偿工作中所有的行为后果均应当由甲政府承担。综上，人民法院在审理该类案件时，应当在对证据材料进行综合审查的基础上认定或者推定行为实施主体，对房屋征收实施单位在委托范围内实施的征收与补偿行为，法律后果根据法律法规规定应当由依法成立并能独立承担责任的房屋征收部门承担法律责任。