问 题

当事人对工商行政登记审查的材料有异议，是否应当先对相关材料的真实性经合法途径予以确认后，再提起行政诉讼？

解答精要

当事人对工商行政登记行为有异议，并不必然要求先行解决申请材料的真实性问题后才能提起行政诉讼。人民法院应遵循登记机关是否尽到审慎审查义务的司法审查标准，而非将登记审查材料的真实性问题排除在合法性审查之外，在此基础上是否在行政诉讼中解决“真实性”问题，宜区分不同情况作出处理。

具体内容

近年来，因申请人提交虚假申请材料等手段获取行政登记而引发的纠纷日益增多。尤其是在工商行政登记领域，由于《公司法》、《公司登记管理条例》等法律法规未对公司登记的审查标准作出明确规定,实践中因申请材料和证明文件的不真实而请求撤销登记的行政诉讼多发。在此类案件中，登记机关往往根据《企业登记程序规定》等规定，认为登记机关以形式审查为主，申请材料真实性的责任应由申请人承担，登记机关仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式等进行审查，对申请材料的真实性不作实质审查；登记机关不承担因申请材料不真实所引发的责任。但形式审查并不能涵盖工商登记审查的所有情况，《企业登记程序规定》第3条还要求“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实”，因此在特定情形下，核实就是一种核查真实性、排除欺诈可能的法定职责，是一种对申请材料内容真实性的实质审查。《企业登记程序规定》第11条规定：“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。经核实后，提交‘申请材料核实情况报告书’，根据核实情况作出是否准予登记的决定。”但是，登记机关“需要对申请材料的实质内容进行核实”的具体情况，相关法律法规规章并没有作出明确规定。在此情形下，法院采取何种标准对登记机关的登记行为进行司法审查，是司法实践中经常遇到的问题。审判实践中存在一种“形式审查”的审查标准，即人民法院只对登记机关履行对申请材料“是否齐全、是否符合法定形式”的审查义务进行司法审查，进而对登记机关的登记行为作出合法性判定。对此我们认为，上述认识和做法实际上是混淆了行政登记程序中的“形式审查”、“实质审查”与人民法院对行政登记行为所进行的“司法审查”。应该说，无论登记机关是“形式审查”还是“实质审查”，在司法审查过程中，人民法院都要对登记机关是否尽到审慎审查义务进行全面的审查和评判。这种审慎审查义务，要求行政机关在进行“形式审查”的同时，基于其专业管理领域的职责，在其专业判断能力的限度内，尽到应有的、合理谨慎的注意义务，对于申请材料中明显存疑的内容，应当履行相应的核实程序。基于以上分析，在工商行政登记类诉讼中，当事人对登记机关所审查材料的真实性提出异议进而认为登记机关未尽审慎审查之法定职责，就应当遵循上述司法审查标准，依据相关规范，对登记机关是否尽到审慎审查义务进行审查，而非一概简单地将“真实性”问题排除在合法性审查之外。行政诉讼的审查对象主要是被诉行政行为的合法性，这就决定了其审查范围的有限性，那么，一旦“真实性”问题可能涉及民事行为效力时，是否应在行政诉讼中解决“真实性”的问题，抑或应当先行对相关材料的真实性经其他途径予以确认后再提起行政诉讼？我们认为，依据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）中关于“公司登记涉及民事法律关系的问题”的规定，可以区分情况处理：1.经审查，如果仅是申请材料的真实性问题而不涉及真实性以外的民事争议，对该真实性问题可以根据在案有效证据（包括鉴定意见等），在行政诉讼中予以认定，无需再通过民事诉讼等方式解决；2.如果申请材料的真实性问题涉及到作为登记行为之基础的民事行为的效力时，此种情况下不宜在行政案件的审查中解决涉案民事争议，应根据《行诉解释》第138条第3款的规定处理，即：在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求一并审理相关民事争议的，应当告知当事人依法申请一并解决民事争议；当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，应当中止行政诉讼的审理。需要指出的是，无论是上述哪一种情形，如果人民法院经审理，认为行政机关已经作出的登记行为的真实性、合法性基础确已不存在的，人民法院在判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责的同时，应当对登记机关在作出登记之时是否已尽到审慎审查义务作出评判，以便于日后在可能因登记错误而引发的行政赔偿诉讼中明晰责任。 （撰稿:杨敬梅、吕本文）