（本指引于2021年3月15日上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过）

第一章 总则

1.指引背景

2019年是“十三五”勘探开发投资最大的一年，也是天然气储产量增长成绩最好的一年。国家油气管网公司组建成立，标志着“管住中间、放开两头”的油气体制改革迈出关键一步。2020年上半年天然气消费实现同比正增长，同比增长1.5%左右。国内天然气市场需求不断增大，天然气市场供需关系正在慢慢发生逆转，随着天然气价格市场化改革的推进，天然气终端市场竞争激烈，一场天然气终端市场争夺战正在悄悄拉开序幕。

中国将始终坚持“逐步将天然气培育成为中国主体能源之一”的战略目标，对于律师而言，天然气法律服务的业务市场在逐步扩大。

2.制订目的

本指引由上海市律师协会环境资源与能源业务研究委员会起草，并非强制性或规范性规定，仅供律师在实际业务中参考。

3.适用范围

本指引主要适用于律师协助城镇燃气企业及点供企业与政府谈判、签约并获取用气客户及相关协议文本审核可参考本操作指引。

4.指引依据

本指引依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国石油天然气管道保护法》《城镇燃气管理条例》、《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规的规定制订，并且参考各地政府政策性依据。鉴于上述法律法规的部分或者全部在将来可能发生废止、修订，以及有关新法律法规可能被适用，律师在参考该指引办理有关律师业务时，应特别关注法律法规适用性的变化，同时特别关注业务所在地方政府政策的规定。

5.指引定义

5.1燃气：是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。

5.2点供：上游气源企业通过槽车运输到气站直接向工商业用户供应燃气。

5.3 特许经营：是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。

5.4 LNG：是指液化天然气。

5.5燃气设施：是指人工煤气生产厂、燃气储配站、门站、气化站、混气站、加气站、灌装站、供应站、调压站、市政燃气管网等的总称，包括市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施以及户内燃气设施等。

5.6燃气燃烧器具：是指以燃气为燃料的燃烧器具，包括居民家庭和商业用户所使用的燃气灶、热水器、沸水器、采暖器、空调器等器具。

5.7直供：是指大型工业用户直接向上中游天然气供应商购买天然气，用于生产或消费、不再对外转售。

5.8三桶油：是中石油、中石化、中海油这三家企业的简称。

第二章 天然气行业产业链

1. 天然气行业产业链介绍

1.1根据参与主体进行划分

1.1.1天然气行业产业链可分为上、中、下游三部分及燃气设备制造相关产业链。

1.1.2天然气行业上游产业链主要包括：地下天然气开采，一般可以分为勘探、开发、生产三个环节，主要由中石油、中石化、中海油三大公司进行。

1.1.3天然气行业中游产业链主要包括：油气的存储与运输，主要由管道天然气供应商进行。

1.1.4天然气行业下游产业链主要包括：对天然气的分销和相关领域的应用，具体的应用领域主要包括民用天然气、车辆船舶用天然气、工业化工用天然气以及发电用天然气等，主要由各城市燃气公司运营。

1.1.5燃气设备制造相关产业链主要包括：制造燃气设施及燃气燃烧器具等设备，主要主体为燃气设备制造商。

1.2根据地域进行划分

1.2.1国际范围主要包括：石油天然气勘探、开采，收购、合资气田，收购LNG出口码头，LNG国际贸易等环节。

1.2.2国际范围主要包括：三桶油、液厂，LNG贸易商，终端供气主体，终端用气主体。

2.天然气行业下游产业链的主体

2.1中主要包括两类主体，供气方和用气方。其中，供气方又分为管道燃气企业和点供企业；用气方主要分为居民用户、商业用户和工业用户三种。

2.2在目前国家立法层面上，仅保护了燃气企业对管道燃气的独家经营权利，对点供模式并未作出明确的禁止性规定。各地城市燃气供应市场出现了管道和点供燃气并存且相互竞争、对抗的局面。从供气方的角度来看，这场对抗实际是下游城镇燃气企业和上游气源供应企业之间对城镇燃气市场的角逐。

2.3点供与城镇燃气特许经营权争端是天然气行业目前斗争中最激烈最核心的问题，目前不论是燃气企业还是三桶油，都在抢占终端，占有终端用户，以获取盈利。

2.4本指引主要从天然气行业下游产业链中为城镇燃气企业提供法律服务以及为点供企业提供法律服务两个角度为律师办理相关业务提供法律服务指引。

第三章 律师为城镇燃气企业供气项目提供法律服务

1. 城镇燃气企业与政府、当地国有企业合作方的合作流程

1.1第一步：签署框架合作协议

1.2第二步：签署投资合作协议

1.3第三步：签署合资协议及公司章程。

1.3.1注意出资时防止国有资产流失，需对股东资格进行确认。若国有企业收购当地城燃企业的项目存在不按规定进行资产评估，或者任意压低评估值的行为，会导致国有资产流失而面临刑事责任。国有资产流失的主要形式包括：

1.3.1.1在发生评估情形时，根本不进行评估，只按帐面价值或者靠拍脑袋确定国有资产的价值量。

1.3.1.2在发生评估情形时，对企业占用的国有资产不完全进行评估，往往将土地和无形资产排除在评估之外。

1.3.1.3对评估进行不当的行政干预，搞指定评估，规定评估值上限，或压低评估值，使评估成为流失的合法形式。

1.3.1.4在发生评估情形时，国有资产占有单位以低评估为目的，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使评估结果失实。

1.3.2注意股东会及董事会的议事规则。审查时应保证客户享有对公司重大事项要有参与权、决策权。

1.3.2.1若客户为大股东：对重大事项的决策，需设置一票通过权等。

1.3.2.2我方为小股东：需防止大股东滥用股东权利等。

1.3.3注意总经理授权规则。通过合资协议或章程的约定，对总经理的权利和义务进行明确约定。

1.4第四步：签署《城镇燃气特许经营权协议》并取得燃气特许经营权。

2. 城镇燃气企业取得燃气特许经营权

2.1 政府投资建设的燃气设施需通过招标投标方式选择燃气经营者。

2.2 城镇燃气企业与主管部门签订《城镇燃气特许经营权协议》并取得燃气特许经营权后才能在相关区域范围内从事燃气经营活动。主管部门选择城镇燃气企业的程序如下：

2.2.1提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；

2.2.2根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；

2.2.3组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象；

2.2.4向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；

2.2.5公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者（以下简称“获得特许经营权的企业”）签订特许经营协议。

3. 律师审查《燃气特许经营权协议》的要点

3.1特许经营内容、区域、范围及有效期限；

3.2产品和服务标准；

3.3价格和收费的确定方法、标准以及调整程序；

3.4设施的权属与处置；

3.5设施维护和更新改造；

3.6安全管理；

3.7履约担保；

3.8特许经营权的终止和变更；

3.9违约责任；

3.10争议解决方式；

3.11双方认为应该约定的其他事项。

4. 律师审查燃气特许经营项目法律风险要点

4.1城燃特许经营权协议的合法性、有效性审查。

4.1.1审查合同生效方式、时间

4.1.1.1明确合同的生效方式。一般的约定方式包括：双方签字后生效、双方盖章后生效、双方签字或盖章后生效、双方签字且盖章后生效。

4.1.1.2附生效条件的合同。自条件成就时生效，生效条件可能隐藏在双方权利义务的板块中，需提请注意。

4.1.1.3附生效时间的合同。自期限届至时生效，生效条件可能隐藏在双方权利义务的板块中，需提请注意。

4.1.2审查合同签约主体是否有授予特许经营权的资格。主要包括：合同主体系正常存续；合同主体系有权签约的主体，不存在无权代理或越权代理的情形。

4.1.3审查合同签约主体是否有授予特许经营权的资格。依据法律规定，有权签约的主体是县级以上地方人民政府燃气管理部门。若签约主体为其他机构，需严格审查是否有相关的委托授权文件及委托授权文件的合法性。

4.1.4审查合同签约主体是否有授予特许经营权的资格。若签约主体无权授予特许经营权，属于违反法律、行政法规的强制性规定，该份合同将成为无效合同，合同自始不发生效力。

4.1.5燃气特许经营权的排他性审查。主要需审查：该区域内是否有其他燃气企业、若有，审查该区域内的特许经营权是否已经授权给其他燃气企业、合同中是否有政府方承诺燃气企业是该地区唯一授权企业的条款及相关违约责任约定。

4.1.6明确特许经营的地域范围。审查合同附件中是否包含特许经营范围的图纸。主要需审查：审查签约时的特许经营的地域范围；审查现在行政区划是否发生变化（扩大、缩小、重叠、合并、分立等），审查特许经营的地域范围的认定。

4.1.7审查特许经营协议终止条款。主要需审查：审查政府方有权取消特许经营协议的条件，如当燃气企业出现重大的生产运营投资及安全问题时，政府方有权回收特许经营权这类的条件。

4.1.8审查违约责任约定是否合理。

4.2特许经营项目审查及评估。

4.2.1评估项目投资建设情况。包括规划发展情况、投资情况、建设项目合规性等。

4.2.2评估项目生产运营情况。包括项目的生产运营管理情况、财务管理与成本控制情况、安全生产管理情况以及产品质量与服务情况等。

4.2.3评估政府监管。包括监管组织架构、监管职能职责和履行情况。

4.2.4评估特许经营协议。包括协议的合规性、完善性以及合理性。

4.2.5评估风险。包括项目风险覆盖全面性、风险分配合理性和新政策下的风险优化。

4.3对燃气特许经营项目进行安全性审查及评估。对城镇燃气企业的安全运营管理进行审查评估，审查其是否具备：安全文件管理、安全责任制、安全运营设备管理、安全检查管理安全应急管理、安全教育与宣传、安全文化建设等。若其安全运营管理存在问题，将成为一个大漏洞。

5. 律师审查《供气合同》法律风险要点

5.1供气数量及供气质量的约定要明确、具体，明确如下内容：

5.1.1供气方式

5.1.2.供气质量

5.1.3.交付点、风险和所有权转移

5.1.4.卖方交付设施

5.1.5.买方交付设施

5.1.6.年合同量

5.1.7.气源

5.1.8.最大日合同量、最小日合同量和最大小时提取速率

5.1.9.增气量

5.1.10.优先供气顺序等

5.2设置价格浮动条款

5.2.1明确因政策变动或上游供气企业价格变动而导致价格浮动是被允许的。在合同中加入类似条款：如遇国家及省市物价部门新的天然气政策调整和价格变动以及供方上游供气企业价格季节性调整，供气方向用气方销售的天然气价格执行价格联动同步调整。

5.2.2设置防止用方随意解除合同的条款，锁定用户。用气方可能会因为其他公司的气价低，而想要解除合同。此时，需要在合同中对客户进行锁定，通过设定高额的违约金，防止用气方随意解除合同。

5.3设置预付款及结算条款

5.3.1.明确预付款的金额和及用途

5.3.2. 明确气款结算方式：包括结算依据、结算周期、及逾期付款的违约金

5.3双方权利义务的约定

5.3.1在合同中，为避免出现供气方权利条款过多、用气方权利条款过少或供气方义务条款过少、用气方义务条款过多。导致合同看上去好像“双方权利义务十分不对等”，给用气方一种不好的感觉。为避免这种情况，有如下两种操作办法：

5.3.1.1方法一：实际性义务条款供气方越少越好，用气方越多越好，将双方的权利义务条款篇幅控制在差不多的范围内，但实际上，对供气方来说，用气方义务条款的约定中，多数条款并不属于实际性义务，仅仅是用来扩充篇幅的，以达到迷惑和误导对方的效果。

5.3.1.2方法二：将权利条款和义务条款放在一起写，而不是单独作为一项内容。这样写的好处是避免因为权利条款和义务条款分开写，使用气方产生不对等的感觉；用气方在阅读合同时，需要非常认真的去读每一个条款才能区分开哪些属于权利条款，哪些属于义务条款。在一定程度上，给用气方制造困难。

5.4加重用方的违约责任

5.4.1用方因价格浮动而违约的情形，可在合同中加入类似条款：

5.4.1.1用方按照签订合同气量使用天然气，在合同量未用完情况下不得使用其它气源，否则，用方应赔偿供方的损失 ，损失无法确定时，按照用方天然气尚未用完气量的总价格予以赔偿。

5.4.1.2双方确认该违约金的数额，系双方真实意思表示，不存在敲诈、胁迫、欺诈等行为，若将来诉至法院，用方不得请求法院对违约金数额进行调整。

5.4.1.3用方因设施安全或用气安全发生问题而导致的违约责任。

5.4.1.4设立防火墙条款：供方对用方因安全问题而产生的事故不承担任何责任。

第三章 律师为点供企业供气项目提供法律服务

1. LNG点供的特点及优势

LNG点供价格低、可到达范围广，对于管道未覆盖区域的工业用户以及受到煤改气政策影响而一直在寻找低气价的工业用户而言，无疑是一项好的选择。气源企业可实现通过槽车直接将LNG运输至用户，从而节省中游省管网和下游城市管网的管输费成本。越来越多的工业用户采用这种模式。

2. 城市燃气行业的主管部门对LNG点供的态度

2.1政府反对方：城管局、住建局。他们认为点供可能存在安全隐患，安全运营不规范，反对点供，维护城镇燃气企业的利益。

2.2政府支持方：发改委、招商局、开发区，他们认为使用点供能降低实体企业用气成本，给企业减负。

2.3作为供气方律师要与政府支持方（发改委、招商局、开发区）协调好关系，从以下方面入手：

2.3.1利用国家对天然气改革的大政方针、形势报告，向政府方宣传最新的立法动态。

2.3.2告知政府方城燃的特许经营权存在问题。主要包括三个审查报告：特许经营协议及项目审查、评估；城燃投资调查、评估；安全调查、评估。

2.3.3争取获得政府方协助和支持的相关许可证。

2.34.若城镇燃气企业经营不规范，要求政府方取消城镇燃气企业的特许经营权，重新招投标。

3. 点供企业与用气方的合作流程

3.1供用气合同签署前的谈判；

3.2审查用气方与城镇燃气企业的供用气合同，为双方解约提供法律支持，为用气方做提前法律服务；

3.3为用气方与城镇燃气企业解约提供法律支持，预防日后万一发生爆炸构成安全生产事故会引发刑事责任时，给用气方造成压力，通过提供维权保障合同免除用气方后顾之忧；

3.4为用气方起草相关文件、回函。当城镇燃气企业发现点供企业在抢客户时，会向主管部门报告，点供商需要向政府方回函。；

3.5签约并开始供气。

4.点供企业与用气方签订《供气合同》时的要点

4.1寻找《城镇燃气管理条例》漏洞并加以利用

4.1.1依据《城镇燃气管理条例》：第二条 本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。天然气、液化石油气的生产和进口，城市门站以外的天然气管道输送，燃气作为工业生产原料的使用，沼气、秸秆气的生产和使用，不适用本条例。

4.1.2《城镇燃气管理条例》中所指的“燃气”是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料。燃气的状态是气体燃料。而LNG是液化天然气，从状态上来说，是液体。

4.1.3《城镇燃气管理条例》中明确指出，当燃气作为工业原料使用时，不受其约束。

4.2对于点供企业来说，当前在立法上缺少相关文件对其予以肯定，就连《城镇燃气管理条例》中都未提及点对点供应液化天然气的情形。但是也没有将这种模式明确排除在外，使点供处于“灰色地带”。

4.3将《LNG供用气合同》改为《LNG原料供应合同》。如在合同开头写明：用气方生产需要LNG（液化天然气）作为工业原料使用与供气方多次洽谈，供需双方本着互惠互利原则达成供需协议。

4.4要求用气方出具《LNG原料供应确认函》。对将LNG作为原料供应进行确认，并将供应确认函作为LNG原料供应协议的附件。

4.5用气方签署《LNG原料收货确认函》。对将LNG作为原料供应进行确认，并将收货确认函作为LNG原料供应协议的附件。

5.气源优势方做工业直供的八种模式

5.1气源优势方做工业直供的背景

2015年2月，国家发改委下发《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见 》中首次明确提出，“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供，减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本。”2017年6月23日，国家发展改革委等十三部委(局)联合印发《加快推进天然气利用的意见》，表示将建立用户自主选择资源和供气路径的机制，加快推进天然气价格市场化。这意味着气源单位可以绕过当地享有管道燃气特许经营权的企业，直接向工业大用户供气。原先上游生产企业只能转供，城镇燃气企业能从中赚取管输费，现在支持大工业用户转供改直供，直接在气源企业分输气站开口接管，减少供气中间环节，对于工业用户而言，用气价格确实有所降低；但对城镇燃气企业而言，收入会大幅缩水，出现新的困境。

5.2气源优势方做工业直供的八种模式

5.2.1与当地国企合作。国企本身经营状况稳定且国企本身可能就是当地用气大户。

5.2.2与城燃公司合作。与城镇燃气企业签署合作协议或成立合资公司的模式保证了燃气特许经营权的完整性。

5.2.3利用综合能源项目（即分布式能源项目）。 通过在工业园区发展分布式能源项目的方式抢夺大工业用户，既相应国家政策号召，符合国家战略发展要求；又能转变发展方式、融合能源供应体系、发展分布式能源、创新商业模式等举措，推进由传统单一的能源产业企业向发电、售电、供热、供冷、供水一体化综合能源供应商转变。一旦采用分布式能源项目，小型城燃公司就会以块状不断扩散式的方式丧失工业客户，对其特许经营权及利润空间造成冲击。

5.2.4利用加氢站（加能站）进入当地燃气市场。国家在大力支持发展电能新能源汽车的同时，多措并举，探索另一种汽车动力输入的新能源，即氢能源，因此，加氢站是未来主要能源供应方式之一。但是由于目前建设加氢站成本高，一般中小型企业没有财力建设。

5.2.5燃气行业设备制造商利用融资租赁的模式。通过向工业用户提供设备，以租代买，缓解用气方资金压力，并以提供设备租赁的名义要求用气方使用其气源。

5.2.6直接收购城燃公司

5.2.7以农村煤改气名义围猎工业园区，农村煤改气是近些年政府大力推进的民生项目，以该名义围猎工业园区以获得用气客户。

5.2.8利用生物制天然气项目，获得用气客户。国家首次将生物天然气纳入能源发展战略及天然气产供储销体系，未来生物天然气的支持政策和无歧视消纳问题将会在制度层面得到保障。

第四章 附则

1.本操作指引是根据国家颁布的现行法律、行政法规、规章、地方性法规及其他相关文件的规定，结合当前律师参与天然气供气项目法律风险管理提供法律服务的实务操作制定，若国家法律、法规、地方性法规、规章及规范性文件发生变化，应以新的法律、法规及规范性文件为依据调整。

2.附则统计了近年来出台的相关法律法规及政策文件，以便律师从事业务时作为文件参考。

执笔：

赵洪升 上海市律师协会环境资源与能源业务研究委员会副主任

上海赵洪升律师事务所主任